Sentenza n. 7624/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’azienda agricola e la socia unica hanno appellato la sentenza del TAR Campania – Napoli, Sez. I, n. 5120/2025. Con il primo motivo hanno dedotto violazione dell’art. 7 l. 241/1990 e dei principi di contraddittorio e giusto procedimento, sostenendo che non era stata comunicata l’avvio del procedimento prefettizio e che non ricorrevano particolari esigenze di celerità idonee a giustificare l’omissione. Con il secondo motivo hanno contestato la violazione degli artt. 84 e 91, comma 6, d.lgs. 159/2011, l’eccesso di potere, il travisamento, la carenza dei presupposti e il difetto di motivazione: secondo le appellanti, l’interdittiva si fondava essenzialmente sui legami di parentela dell’amministratrice e della socia unica con esponenti di clan camorristici, senza elementi indiziari ulteriori idonei a dimostrare un possibile condizionamento dell’impresa. In primo grado erano stati impugnati anche il provvedimento AGEA che vietava l’erogazione di contributi fino al rilascio di una certificazione antimafia liberatoria e intimava la restituzione di € 69.940,81, di cui € 66.398,16 in linea capitale e € 3.542,65 per interessi.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza di primo grado è confermata. Il primo motivo è infondato: la partecipazione preventiva non è inderogabile e, nel caso concreto, ricorrevano particolari esigenze di celerità, poiché l’interdittiva era stata richiesta da AGEA in relazione all’erogazione di contributi agricoli già percepiti in misura rilevante e al loro recupero. Il Collegio ha inoltre chiarito che il contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 interviene dopo che le verifiche sono state svolte e prima della decisione, e non coincide con la comunicazione di avvio disciplinata in via generale dall’art. 7 l. 241/1990. Anche il secondo motivo è respinto: il pericolo di infiltrazione si valuta con prognosi probabilistica, secondo il criterio del “più probabile che non”, sulla base di una lettura complessiva degli elementi e non atomistica. Il mero rapporto di parentela non è di per sé sufficiente, ma può fondare la prognosi quando, per intensità e concrete caratteristiche, faccia ritenere plausibili una conduzione familiare o una regia collettiva dell’impresa e la possibile influenza mafiosa sulle sue decisioni. Nel caso in esame, i rapporti familiari dell’amministratrice unica e della socia con un esponente di spicco della criminalità organizzata sono stati ritenuti sufficienti a sostenere l’interdittiva nel quadro della prevenzione anticipata. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La natura dell’istituto così disciplinato, che per certi aspetti mutua la propria ratio dall’articolo 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241 concernente la comunicazione di avvio del procedimento e applicabile in via generale a qualsiasi provvedimento amministrativo, è stata ben inquadrata dalla giurisprudenza della Sezione, secondo cui, anche con riguardo all’inapplicabilità dell’articolo 21octies, comma 2, “l’avviso ex art. 92 comma 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011 non è una comunicazione di avvio del procedimento, poiché esso impone al Prefetto l’obbligo del necessario confronto con il potenziale destinatario della informazione interdittiva solo dopo che il procedimento preordinato all’adozione del provvedimento finale sia stato avviato e, in massima parte, istruito ("sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2") e prima che sia destinato a sfociare in uno dei possibili esiti alternativamente previsti (informazione di tipo interdittivo o misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94 bis)” (Cons. St., sez. III, 18 ottobre 2024, n. 8390).

  La comunicazione prevista dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 costituisce un contraddittorio speciale, successivo all’avvio e alla fase istruttoria principale, e non equivale alla comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art. 7 l. 241/1990.

• art. 84, comma 3, d.lgs. 159/2011

  Lo stesso legislatore - art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 159 del 2011 (qui in avanti, per brevità, anche codice antimafia) - riconosce quale elemento fondante l’informazione antimafia la sussistenza di «eventuali tentativi» di infiltrazione mafiosa «tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate».

  L’informazione antimafia è una misura preventiva fondata anche su tentativi eventuali e su un pericolo potenziale di condizionamento, purché desumibile da elementi concreti e non immaginari o aleatori.

• art. 91, comma 6, d.lgs. 159/2011

  Il pericolo dell’infiltrazione mafiosa, quale emerge dalla legislazione antimafia, “non può tuttavia sostanziarsi in un sospetto della pubblica amministrazione o in una vaga intuizione del giudice, che consegnerebbero questo istituto, pietra angolare del sistema normativo antimafia, ad un diritto della paura, ma deve ancorarsi a condotte sintomatiche e fondarsi su una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011: si pensi, per tutti, ai cc.dd. delitti spia), mentre altri, “a condotta libera”, sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che “può” – si badi: può – desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali «unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata»” (cfr. Cons. St., III, n. 6105/2019).

  Il potere prefettizio deve poggiare su condotte sintomatiche ed elementi fattuali, valutati con motivazione; gli elementi a condotta libera possono sostenere la prognosi, ma non sono sufficienti il mero sospetto o una valutazione intuitiva.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  La partecipazione procedimentale non ha valore assoluto e inderogabile (Cons. St., sez. III, ordinanza cautelare 13 giugno 2022, n. 2666 e già prima della modifica normativa, sentenza 31 gennaio 2020, n. 820) e può essere omessa, laddove sussistano “particolari esigenze di celerità del procedimento” (Cons. St., sez. III, 9 luglio 2024, n. 6111).

  Il contraddittorio preventivo previsto dalla disciplina antimafia può essere omesso quando sussistono particolari esigenze di celerità; nel caso concreto tali esigenze sono state ravvisate nella necessità di decidere sulla possibilità di erogare contributi agricoli già corrisposti e sul loro recupero.

Massime di principio

• La valutazione prefettizia del rischio di infiltrazione mafiosa ha natura prognostica e preventiva: deve fondarsi su indizi fattuali e su un attendibile grado di verosimiglianza, secondo il criterio del “più probabile che non”, senza richiedere la certezza propria dell’accertamento penale; non può tuttavia ridursi a sospetto o intuizione.
• Gli elementi posti a fondamento dell’interdittiva antimafia devono essere valutati nel loro insieme, in una ricostruzione complessiva del possibile condizionamento dell’attività imprenditoriale, e non isolatamente o in modo parcellizzato.
• Il rapporto di parentela tra soggetti dell’impresa e persone affiliate o contigue alla criminalità organizzata non costituisce, di regola, da solo un indice automatico di infiltrazione; può però sostenere anche autonomamente la prognosi quando la sua natura, intensità o altre caratteristiche concrete rendano plausibili una conduzione familiare o una regia collettiva dell’impresa e la possibilità di influenza mafiosa, anche indiretta, sulle decisioni aziendali.
• Il contraddittorio antimafia disciplinato dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 è distinto dalla comunicazione di avvio ex art. 7 l. 241/1990: si colloca dopo l’avvio e, in massima parte, l’istruttoria del procedimento. La partecipazione può essere omessa quando ricorrono particolari esigenze di celerità.

Come è indicizzato