Tribunale, Sentenza T-235/21

Rettifica finanziaria FEAGA/FEASR per mancato recupero di spese irregolari

Il Tribunale, con sentenza dell’8 marzo 2023 nella causa T-235/21, ha esaminato il ricorso della Repubblica di Bulgaria contro la decisione di esecuzione (UE) 2021/261 della Commissione, che escludeva dal finanziamento dell’Unione una serie di spese connesse a programmi di promozione finanziati dal FEAGA e dal FEASR. La controversia ruotava attorno all’utilizzo di relazioni OLAF, alla procedura di verifica di conformità prevista dal regolamento n. 1306/2013 e all’obbligo nazionale di recuperare crediti indebitamente pagati.

Fatti e svolgimento del procedimento amministrativo

La Commissione, a seguito di informazioni trasmesse dall’OLAF nell’ambito di due indagini, aveva avviato la procedura di verifica di conformità nei confronti della Bulgaria ai sensi dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 e dell’articolo 34 del regolamento di esecuzione n. 908/2014. Nel corso degli scambi amministrativi, delle riunioni bilaterali, della procedura di conciliazione ex articolo 40 del regolamento n. 908/2014 e della comunicazione ufficiale finale, la Commissione ha progressivamente ricondotto la rettifica non solo a possibili irregolarità iniziali, ma soprattutto al mancato avvio tempestivo del recupero delle somme e alla mancata iscrizione dei debitori nel registro competente.

La decisione impugnata ha escluso dal finanziamento dell’Unione l’importo di 7.656.848,97 euro, ritenendo che parte delle spese dichiarate non rispettasse i requisiti del FEAGA in ragione dell’assenza di recuperi presso i beneficiari delle somme indebite.

Ricevibilità della prova prodotta tardivamente

Il Tribunale ha dapprima dichiarato ricevibile la prova depositata dalla Bulgaria il 26 settembre 2022, consistente in una nota della Commissione ricevuta solo il 12 maggio 2022. In applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, del regolamento di procedura, ha rilevato che la prova non poteva essere prodotta prima della chiusura della fase scritta ed era dunque giustificatamente tardiva.

Primo motivo: diritti procedurali e garanzie del contraddittorio

Sul primo motivo, il Tribunale ha ricordato che, nel sistema FEAGA, la Commissione deve rispettare il contraddittorio e consentire allo Stato membro di conoscere con precisione le irregolarità contestate e i provvedimenti correttivi richiesti. Tuttavia, ha rilevato che la procedura seguita nel caso di specie ha progressivamente chiarito che il problema reale riguardava il mancato recupero delle somme, non semplicemente carenze del sistema di gestione e controllo.

In particolare:

• la comunicazione iniziale delle risultanze del 4 gennaio 2017 richiamava l’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013;
• il secondo invito a riunione bilaterale del 7 maggio 2018 ha esplicitato il possibile rilievo dell’articolo 54 e la necessità di procedere al recupero;
• la Bulgaria ha potuto esprimersi su tali rilievi in più occasioni, anche davanti all’organo di conciliazione;
• la Commissione non ha quindi violato i diritti della difesa, il principio di leale cooperazione, il contraddittorio o la buona amministrazione.

Il Tribunale ha aggiunto che la rettifica non si fondava su asserite carenze del sistema di controllo, ma sul mancato recupero nei termini di legge. Il primo motivo è stato respinto.

Secondo motivo: obbligo di motivazione

Quanto alla motivazione, il Tribunale ha applicato la giurisprudenza consolidata secondo cui l’atto deve esporre chiaramente il ragionamento seguito dalla Commissione, tenendo conto del contesto procedurale. Ha osservato che la Bulgaria era stata strettamente associata al procedimento e conosceva le ragioni della rettifica, anche grazie alle relazioni OLAF e ai successivi scambi.

La censura secondo cui la Commissione non avrebbe risposto alla tesi della condivisione delle conseguenze finanziarie è stata respinta perché la Commissione aveva già replicato nella comunicazione ufficiale del 19 novembre 2019. Anche la doglianza relativa alla mancata indicazione delle norme nazionali o unionistiche violate è stata disattesa, poiché le relazioni OLAF contenevano analisi dettagliate e la Bulgaria sapeva che le spese dovevano essere recuperate. Il Tribunale ha quindi escluso una violazione dell’articolo 296 TFUE.

Terzo motivo: interpretazione dell’articolo 54, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013

Il terzo motivo riguardava il dies a quo del termine di 18 mesi entro cui lo Stato membro deve chiedere al beneficiario la restituzione del pagamento indebito. La Bulgaria sosteneva che il termine dovesse decorrere dalla decisione finale della Commissione di esclusione dal finanziamento, poiché le relazioni OLAF sarebbero atti meramente preparatori.

Il Tribunale ha respinto tale impostazione e ha affermato che:

• il testo dell’articolo 54, paragrafo 1, collega il termine alla ricezione di una "relazione di controllo o documento analogo" che indichi un’irregolarità;
• la norma non richiede che tale documento fissi l’importo definitivo da escludere dal finanziamento;
• le relazioni finali OLAF possono costituire tali documenti, perché segnalano l’irregolarità e avviano l’obbligo di recupero;
• il regolamento n. 883/2013 non impedisce tale qualificazione, poiché disciplina il seguito delle indagini OLAF, ma non la decorrenza del termine ex articolo 54.

Ne è derivato che il termine di 18 mesi decorre dalla ricezione delle relazioni finali OLAF e non dalla notifica della decisione della Commissione.

Quarto motivo: negligenza dell’organismo pagatore e obbligo di diligenza

Sul quarto motivo, la Bulgaria sosteneva che l’organismo pagatore non fosse negligente, avendo intrapreso iniziative nazionali e dovendo attendere gli sviluppi penali. Il Tribunale ha ricordato che l’articolo 58, paragrafo 1, lettera e), del regolamento n. 1306/2013 impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per recuperare le somme indebitamente versate, in attuazione dell’obbligo generale di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Secondo il Tribunale, l’avvio di procedimenti penali non esonera lo Stato membro dall’adottare misure amministrative o civili idonee a garantire il recupero, né giustifica l’inazione dovuta alla durata dei procedimenti. Nel caso concreto, alla data della decisione impugnata:

• non era stato avviato alcun procedimento civile o amministrativo di recupero;
• era pendente solo un’indagine penale preliminare;
• le sospensioni dei pagamenti adottate dall’organismo pagatore non coincidevano con un vero recupero delle somme già versate.

Il Tribunale ha quindi confermato la negligenza e respinto il motivo.

Quinto motivo: proporzionalità e ripartizione dell’onere finanziario

Con il quinto motivo, la Bulgaria invocava una ripartizione dell’onere finanziario con l’Unione, richiamando l’articolo 54, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 e sostenendo che la rettifica fosse sproporzionata. Il Tribunale ha rilevato che la rettifica era stata adottata sulla base dell’articolo 54, paragrafo 5, lettere a) e c), relativo al mancato recupero entro i termini e alla negligenza dell’amministrazione nazionale.

Ha aggiunto che la condivisione al 50% dell’onere finanziario prevista dal paragrafo 2 opera solo quando vi sia stata una domanda di recupero e, rispettivamente, sia decorso il termine di quattro anni o otto anni in caso di giudizio nazionale. Poiché nel caso di specie la Bulgaria non aveva proprio avviato una richiesta di recupero, tale disciplina non era applicabile. Anche questo motivo è stato respinto.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la Repubblica di Bulgaria alle spese, in applicazione dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

Principi desumibili dalla sentenza

La sentenza conferma che, nelle rettifiche finanziarie FEAGA, la tutela degli interessi finanziari dell’Unione richiede agli Stati membri un’attività tempestiva e concreta di recupero delle somme irregolari. Le relazioni finali OLAF possono costituire il documento che fa decorrere il termine di 18 mesi dell’articolo 54, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, e la mancata attivazione del recupero può giustificare l’esclusione delle spese dal finanziamento europeo.