Tribunale, Sentenza T-426/21

Annullamento delle misure restrittive contro Nizar Assaad

La causa è un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Nizar Assaad contro atti del Consiglio adottati nell"ambito del regime sanzionatorio UE nei confronti della Siria. Il Tribunale, Quarta Sezione ampliata, decide sull"iscrizione del ricorrente negli elenchi soggetti a congelamento dei capitali e sulle conseguenze della modifica retroattiva della sua identificazione.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il ricorrente, uomo d"affari con cittadinanza siriana, libanese e canadese, era stato destinatario di misure restrittive a partire dagli atti del 2011, ma per anni il Consiglio aveva sostenuto che egli non fosse la persona effettivamente indicata negli elenchi. Solo nel 2021, dopo corrispondenza con i rappresentanti del ricorrente e a seguito di informazioni raccolte anche dalle autorità francesi, il Consiglio ha cambiato posizione, sostenendo che il ricorrente fosse in realtà la persona iscritta sin dal 23 agosto 2011. Con gli atti del 2021 e con quelli di mantenimento del 2022, il nome di Nizar Assaad è stato mantenuto negli elenchi relativi alla Siria.

Normativa rilevante e criteri di inserimento

La pronuncia richiama il quadro delle misure restrittive adottate dal Consiglio ai sensi dell"articolo 29 TUE e dell"articolo 215, paragrafo 2, TFUE, in particolare la decisione 2013/255/PESC e il regolamento (UE) n. 36/2012, come modificati nel tempo, nonché gli atti di esecuzione del 2021 e del 2022. I criteri rilevanti sono quelli relativi: alle persone che sostengono o traggono vantaggio dal regime siriano; agli imprenditori di spicco che operano in Siria; alle persone associate a soggetti già colpiti da misure restrittive.

Esame del primo motivo: errori di valutazione

Il Tribunale ricorda che, in materia di misure restrittive, l"istituzione deve fornire una base fattuale sufficientemente solida e il giudice dell"Unione deve verificare la fondatezza concreta dei motivi di iscrizione. Il Consiglio aveva allegato numerose fonti pubbliche e documenti interni per dimostrare che il ricorrente fosse un imprenditore rilevante in Siria, legato alle famiglie Assad e Makhlouf e associato al regime.

Il Tribunale ritiene però che tali elementi non bastino. In particolare:

• il ricorrente ha dimostrato di non avere più interessi nella Lead Syria in liquidazione, nella Lead UAE, nella Cham Holding, nella Gulfsands Petroleum e in altre società citate dal Consiglio;
• per varie partecipazioni il Consiglio disponeva solo di fonti datate, non corroborate da prove più recenti;
• quanto alle cariche in organismi commerciali siriani, il ricorrente ha provato di esserne uscito da tempo o che gli organismi non esistevano più al momento degli atti impugnati;
• sui presunti legami con le famiglie Makhlouf e Assad, il Consiglio ha prodotto elementi incoerenti o vaghi, non avvalorati reciprocamente.

Di conseguenza, il Tribunale esclude che sia stato sufficientemente provato sia lo status di imprenditore di spicco operante in Siria, sia i legami familiari e professionali addotti, sia l"associazione con il regime siriano.

Retroattività degli atti del 2021

Il Tribunale osserva che gli atti del 2021 non si limitano a mantenere le misure, ma chiariscono che il ricorrente era la persona iscritta alla riga 36 sin dal 23 agosto 2011. Tale scelta, letta nel contesto delle lettere inviate dal Consiglio e del cambio di posizione rispetto agli anni precedenti, produce un effetto retroattivo sulla situazione giuridica del ricorrente, poiché lo collega retroattivamente al regime siriano e ai relativi comportamenti sin dall"origine.

Il Consiglio non può opporre che il congelamento dei capitali non sia retroattivo: il Tribunale sottolinea che qui rileva l"intera situazione giuridica e reputazionale del soggetto, non solo il congelamento in senso tecnico.

Legittimo affidamento e certezza del diritto

Accertata la retroattività, il Tribunale verifica se essa sia giustificata da un interesse generale e se rispetti il legittimo affidamento. Riconosce che le misure restrittive servono obiettivi di interesse generale di grande rilievo e che il Consiglio deve poter correggere un errore di identificazione. Tuttavia, rileva che per quasi dieci anni il Consiglio aveva ripetutamente affermato al ricorrente che egli non era la persona iscritta negli elenchi, senza riserve e senza chiedergli ulteriori informazioni decisive.

Per questo il ricorrente poteva legittimamente aspettarsi di non essere retroattivamente associato alla persona iscritta sin dal 2011. Il Tribunale conclude quindi che gli atti del 2021 violano sia il principio di certezza del diritto sia il principio di tutela del legittimo affidamento. Al contrario, gli atti di mantenimento del 2022 non hanno effetto retroattivo, perché si limitano a prorogare le misure già in essere senza introdurre una nuova correzione dell"errore originario.

Autorità di cosa giudicata

Il Tribunale accoglie anche, in parte, il quinto motivo. Ricorda che l"autorità di cosa giudicata riguarda non solo il dispositivo, ma anche la motivazione necessaria della decisione definitiva. Poiché l"ordinanza del 24 maggio 2012 aveva affermato che il ricorrente non era la persona indicata negli atti del 2011, il Consiglio non poteva, con atti successivi retroattivi, sostenere il contrario con riferimento a quegli stessi atti. Tuttavia, tale autorità non si estende automaticamente a un diverso complesso di atti adottati successivamente sulla base di prove nuove.

Dispositivo e effetti nel tempo dell"annullamento

Il Tribunale annulla la decisione di esecuzione (PESC) 2021/751, il regolamento di esecuzione (UE) 2021/743, la decisione (PESC) 2022/849 e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/840, nella parte in cui riguardano Nizar Assaad. Condanna il Consiglio alle spese.

Quanto agli effetti nel tempo, mantiene tuttavia gli effetti della decisione 2022/849 nei confronti del ricorrente fino alla scadenza del termine di impugnazione, o fino al rigetto dell"eventuale impugnazione, per evitare un vuoto giuridico e preservare la certezza del diritto. Il Consiglio dispone così di un termine per adottare, se del caso, nuove misure conformi alla sentenza.