Tribunale, Sentenza T-100/21

Mancata azione del Consiglio e della Commissione nei rapporti con l'ICAC

Si tratta di una sentenza del Tribunale dell'Unione europea, resa in un'azione proposta da una ex dipendente dell'International Cotton Advisory Committee (ICAC) contro il Consiglio e la Commissione. La controversia riguarda, da un lato, la pretesa inerzia delle istituzioni dell'UE a fronte delle denunce della ricorrente su asserite molestie e inadempimenti contrattuali dell'ICAC e, dall'altro, la richiesta di risarcimento dei danni che ella assume di avere subito.

Fatti e svolgimento del procedimento

La ricorrente, ex membro del personale dell'ICAC, aveva concluso con il direttore esecutivo dell'organizzazione un accordo sulle condizioni di uscita nel marzo 2019. Dopo varie comunicazioni con l'ICAC e con i rappresentanti dell'Unione in seno all'organizzazione, ella aveva chiesto al Consiglio e alla Commissione di intervenire per tutelare i suoi diritti fondamentali, sospendere il contributo finanziario dell'UE all'ICAC e adottare altre misure.

La ricorrente ha quindi proposto un ricorso ai sensi degli articoli 265 e 268 TFUE, chiedendo sia la constatazione della carenza sia il risarcimento dei danni non materiali e materiali asseritamente subiti.

Normativa e contesto istituzionale rilevanti

La decisione UE 2017/876 ha sancito l'adesione dell'Unione all'ICAC, sulla base dell'articolo 207 TFUE. Nel quadro del contenzioso, il Tribunale richiama anche:

• l'articolo 265 TFUE, sulla carenza;
• l'articolo 266 TFUE, sugli obblighi di esecuzione della sentenza;
• l'articolo 268 TFUE e l'articolo 340, secondo comma, TFUE, sulla responsabilità extracontrattuale;
• l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE, relativo alle decisioni del Consiglio sulle posizioni da adottare in seno a organismi istituiti da accordi internazionali;
• l'articolo 241 TFUE, evocato in relazione alla facoltà di iniziativa della Commissione;
• gli articoli 3, 16, 17 e 21 TUE, oltre agli articoli 151, 205 e 207 TFUE, invocati dalla ricorrente in relazione ai principi e agli obiettivi dell'azione esterna dell'Unione.

Ricevibilità delle conclusioni dirette a ordinare misure alle istituzioni

Il Tribunale ricorda che, nell'ambito di un'azione ex articolo 265 TFUE, non può impartire ordini all'istituzione convenuta: può solo accertare se vi sia stata o meno una carenza. Per questo motivo, le domande con cui la ricorrente chiedeva di ordinare al Consiglio e alla Commissione di adottare misure contro il direttore dell'ICAC e di sospendere il contributo finanziario dell'UE sono state dichiarate irricevibili.

Azione per carenza: diffida ad agire e portata delle richieste

Il Tribunale esamina poi se la lettera del 20 ottobre 2020 costituisse una diffida valida ai sensi dell'articolo 265 TFUE. Richiama il principio secondo cui la diffida deve essere sufficientemente chiara e precisa da consentire all'istituzione di comprendere il contenuto dell'atto richiesto.

Ritiene che solo alcune richieste fossero formulate con sufficiente precisione, in particolare quelle che miravano a:

• sospendere il contributo finanziario dell'UE all'ICAC fino all'esistenza di un rimedio effettivo;
• sollecitare l'ICAC a offrire o accettare un rimedio effettivo e imparziale;
• escludere il direttore esecutivo dal trattamento della vicenda della ricorrente.

Le altre richieste, formulate in termini generici di tutela dei diritti fondamentali e di adozione di tutte le misure necessarie, sono state giudicate troppo vaghe.

Mancanza di legittimazione ad agire

Anche per le richieste considerate sufficientemente precise, il Tribunale esclude la legittimazione della ricorrente. Osserva che gli eventuali atti del Consiglio o della Commissione non sarebbero stati indirizzati a lei, ma avrebbero riguardato, rispettivamente, richieste di proposta o decisioni rivolte all'ICAC o a organi interni dell'organizzazione.

Di conseguenza, la ricorrente non era in una posizione assimilabile a quella di destinatario dell'atto omesso, né poteva dirsi direttamente e individualmente interessata nel senso richiesto dalla giurisprudenza sull'articolo 265 TFUE. L'azione per carenza è quindi dichiarata irricevibile.

Domanda di risarcimento: ammissibilità

Quanto alla domanda risarcitoria, il Tribunale respinge le eccezioni preliminari di irricevibilità. Precisa che il ricorso descrive con sufficiente precisione:

• il comportamento contestato al Consiglio, alla Commissione e ai loro agenti;
• la natura dei danni allegati, materiali e non materiali;
• il nesso causale invocato.

Esclude inoltre che la domanda sia inammissibile perché fondata sulla condotta dell'ICAC: il ricorso, interpretato correttamente, imputa la responsabilità all'Unione e ai suoi agenti, non all'organizzazione internazionale in sé. Infine, ribadisce l'autonomia dell'azione di responsabilità rispetto all'azione per carenza: l'eventuale irricevibilità di quest'ultima non travolge la prima.

Domanda di risarcimento: merito e nesso causale

Nel merito, il Tribunale richiama i tre presupposti della responsabilità extracontrattuale dell'Unione:

• violazione sufficientemente grave di una norma che conferisce diritti ai singoli;
• danno reale e certo;
• nesso causale sufficientemente diretto.

Nel caso concreto, il punto decisivo è il nesso causale. Anche ipotizzando una condotta illecita del Consiglio e della Commissione, il Tribunale osserva che tali istituzioni non potevano imporre autonomamente all'ICAC le misure invocate dalla ricorrente. Ogni intervento sostanziale sull'organizzazione avrebbe richiesto l'accordo degli organi competenti dell'ICAC, spesso all'unanimità o con maggioranze qualificate previste dalle regole interne dell'organizzazione.

Pertanto, la mancata azione delle istituzioni dell'UE non costituiva la causa diretta e decisiva dei danni lamentati. I pregiudizi derivavano, piuttosto, dalle decisioni e omissioni dell'ICAC e dalle regole di funzionamento dell'organizzazione, non da un potere autonomo delle istituzioni europee. Per questo motivo la domanda risarcitoria viene respinta come infondata.

Assenza di legittimo affidamento

La ricorrente aveva anche sostenuto che alcuni messaggi del rappresentante della Commissione le avessero ingenerato un legittimo affidamento sull'intervento dell'Unione. Il Tribunale respinge l'argomento, rilevando che non vi erano state assicurazioni precise, incondizionate e coerenti idonee a fondare un affidamento tutelabile. Le comunicazioni inviate alla ricorrente erano interlocutorie e subordinate alla raccolta di chiarimenti e informazioni.

Dispositivo

Il Tribunale ha quindi:

• respinto il ricorso in parte perché irricevibile;
• respinto la domanda risarcitoria perché infondata;
• condannato la ricorrente alle spese.