Sentenza n. 881/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’inerzia del Comune rispetto alla diffida con cui aveva chiesto, in via alternativa, la restituzione dei terreni di sua proprietà occupati per la realizzazione di una strada e di opere di messa in sicurezza del costone roccioso, con pagamento delle indennità dovute, oppure l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, con corresponsione degli indennizzi conseguenti. Ha inoltre dedotto l’illegittimità dell’occupazione sine titulo, assumendo che, dopo l’immissione in possesso del 2018, il Comune non avesse emanato il decreto di esproprio entro il termine quinquennale previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità e avesse continuato a occupare i terreni. Ha lamentato anche l’interclusione e l’inutilizzabilità di ulteriori particelle non occupate, chiedendo le indennità previste dagli artt. 33 e 44 d.P.R. n. 327/2001. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del rito sul silenzio, sostenendo la natura patrimoniale delle pretese, il difetto di giurisdizione amministrativa sulle domande relative alle indennità e l’assenza di un obbligo di provvedere in relazione al potere discrezionale ex art. 42-bis. Nel merito, ha dedotto che l’occupazione era stata legittimamente disposta con decreto d’urgenza, che la ricorrente aveva accettato l’indennità di esproprio rinunciando a ulteriori pretese e che l’accettazione avrebbe comportato la conclusione della procedura, anche mediante cessione volontaria. Ha inoltre contestato il nesso causale tra opere pubbliche e interclusione, richiamando una preesistente ordinanza di interdizione per rischio idrogeologico.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente all’accertamento dell’illegittimità del silenzio e ha ordinato al Comune di adottare un provvedimento espresso sulla diffida entro novanta giorni. Ha chiarito che il giudizio sul silenzio, quando riguarda una pretesa a ottenere l’esercizio di un potere discrezionale, è diretto ad accertare la mera inerzia dell’amministrazione e non consente al giudice di definire nel merito la legittimità della procedura ablativa, né di imporre una delle alternative richieste. La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul silenzio, poiché l’oggetto immediato è il diritto a ottenere una risposta provvedimentale. Il Collegio ha ritenuto infondata la tesi comunale secondo cui l’accettazione dell’indennità avrebbe concluso la procedura espropriativa: tale accettazione, distinta dalla cessione volontaria perfezionata con atto traslativo, costituisce solo un accordo sull’importo dell’indennità e non trasferisce la proprietà. In assenza di cessione volontaria o decreto di esproprio, e considerata la persistente occupazione dei terreni, sussisteva quindi l’obbligo del Comune di provvedere. Il Comune resta libero, nell’esercizio della propria discrezionalità, di scegliere tra acquisizione sanante e restituzione, con detrazione di quanto già corrisposto a titolo di indennità di esproprio o occupazione. È stato nominato sin d’ora un commissario ad acta per l’eventuale ulteriore inadempienza. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, Cost.

  La legge disciplina i modi di acquisto della proprietà, compreso l’acquisto della proprietà privata da parte della pubblica amministrazione.

• art. 8 d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina il procedimento ordinario di espropriazione per pubblica utilità quale modalità di acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione.

• art. 45 d.P.R. n. 327/2001

  La cessione volontaria è un contratto che trasferisce la proprietà del bene e produce gli stessi effetti traslativi del decreto di esproprio; non coincide con la mera accettazione dell’indennità.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Prevede il provvedimento di acquisizione sanante quale modalità discrezionale di definizione dell’occupazione illegittima, alternativa alla restituzione del bene.

• art. 20 d.P.R. n. 327/2001

  La determinazione dell’indennità e il verbale di amichevole accordo riguardano la misura dell’indennità e costituiscono il prodromo di una possibile cessione volontaria, senza trasferire autonomamente la proprietà.

• art. 13 d.P.R. n. 327/2001

  Il decorso del termine quinquennale senza emanazione del decreto di esproprio determina la perdita di efficacia del titolo temporaneo collegato alla procedura ablativa.

• art. 22-bis, comma 6, d.P.R. n. 327/2001

  L’occupazione d’urgenza non sostituisce il decreto di esproprio e deve essere seguita dalla conclusione del procedimento ablativo nei termini previsti.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative ad atti, provvedimenti, accordi e comportamenti riconducibili all’esercizio di pubblici poteri in materia espropriativa; nel caso concreto, la giurisdizione riguarda il silenzio sull’istanza del privato.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono la tutela contro il silenzio-inadempimento e la condanna dell’amministrazione ad adottare un provvedimento espresso entro un termine assegnato dal giudice.

• artt. 33 e 44 d.P.R. n. 327/2001

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione ai danni da espropriazione parziale e da interclusione; il TAR non ne ha liquidato le somme, limitandosi a imporre al Comune di provvedere.

• art. 11 l. n. 241/1990

  La cessione volontaria è ricondotta agli accordi tra amministrazione e privato, pur conservando natura traslativa della proprietà.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, quando l’istanza del privato sollecita l’esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione, il giudice accerta la sussistenza dell’obbligo di provvedere e l’illegittimità dell’inerzia, senza sostituirsi all’amministrazione nella scelta del contenuto del provvedimento, salvo i limiti propri dell’azione sul silenzio.
• La mera accettazione dell’indennità di espropriazione, anche se accompagnata da una dichiarazione di rinuncia a ulteriori pretese, non trasferisce la proprietà del bene e non equivale alla cessione volontaria prevista dall’art. 45 d.P.R. n. 327/2001, se non è seguita dal perfezionamento di un atto traslativo o dall’emanazione del decreto di esproprio.
• L’immissione in possesso e l’accettazione dell’indennità non concludono il procedimento espropriativo in assenza di cessione volontaria o decreto di esproprio; la persistente occupazione del bene impone all’amministrazione di definire la situazione mediante restituzione oppure, ove ne ricorrano i presupposti e previa valutazione discrezionale, acquisizione sanante.
• Il giudizio sul silenzio non può essere utilizzato per ottenere direttamente l’accertamento definitivo della legittimità o illegittimità della procedura ablativa, né per conseguire la liquidazione giudiziale delle pretese patrimoniali quando l’amministrazione deve ancora esercitare il potere di scelta tra restituzione e acquisizione sanante.
• Quando accoglie l’azione avverso il silenzio, il giudice può assegnare all’amministrazione un termine per provvedere e nominare sin d’ora un commissario ad acta per l’eventuale ulteriore inadempimento.

Come è indicizzato