Corte di giustizia, Sentenza C-594/19

Aiuti di Stato all’aeroporto di Francoforte-Hahn e legittimazione ad agire del concorrente

La causa riguarda un’impugnazione proposta da Deutsche Lufthansa AG avverso l’ordinanza del Tribunale che aveva respinto, per irricevibilità, il suo ricorso di annullamento contro la decisione (UE) 2016/788 della Commissione relativa a misure di finanziamento dell’aeroporto di Francoforte-Hahn. La Corte è chiamata a verificare se la compagnia aerea concorrente fosse legittimata ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Fatti essenziali e decisione controversa

L’aeroporto di Francoforte-Hahn era gestito dalla FFHG, controllata in maggioranza dal Land Rheinland-Pfalz. Le misure esaminate dalla Commissione erano tre:

• una linea di credito messa a disposizione della FFHG tramite il cash pool del Land Rheinland-Pfalz;
• cinque prestiti concessi dalla ISB;
• la garanzia al 100% del Land Rheinland-Pfalz sui prestiti ISB.

La Commissione, nella decisione controversa, ha qualificato come aiuti di Stato compatibili con il mercato interno la linea di credito, due prestiti ISB e la garanzia; ha invece ritenuto che altri tre prestiti ISB non costituissero aiuti di Stato. La Lufthansa, compagnia concorrente della Ryanair che utilizzava l’aeroporto di Francoforte-Hahn, aveva già contestato anche altre decisioni collegate sullo stesso aeroporto.

Il giudizio del Tribunale

Il Tribunale aveva respinto il ricorso perché Lufthansa non era né direttamente né individualmente interessata. Esso ha esaminato sia la seconda ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, sia la terza ipotesi relativa agli atti regolamentari privi di misure di esecuzione. Ha escluso che la ricorrente potesse essere considerata individualmente interessata sulla base della sola qualità di concorrente o della partecipazione al procedimento amministrativo; ha inoltre ritenuto che la decisione non fosse un atto regolamentare, perché le misure non erano state concesse nell’ambito di un regime di aiuti ma erano misure individuali.

Le questioni esaminate dalla Corte

La ricorrente ha articolato sei motivi, che ruotavano soprattutto attorno a tre profili:

• la violazione dei diritti procedurali di un interessato nel procedimento di aiuti;
• l’errata applicazione del concetto di pregiudizio sostanziale della posizione sul mercato;
• l’erronea esclusione della qualifica di atto regolamentare.

Invocava inoltre la tutela giurisdizionale effettiva, la parità delle armi, il diritto di essere ascoltata e il principio di buona amministrazione.

Ragionamento della Corte sulla ricevibilità ex articolo 263, quarto comma, TFUE

La Corte ribadisce la struttura dell’articolo 263, quarto comma, TFUE: un ricorso di annullamento contro un atto non indirizzato al ricorrente è ricevibile solo se questi dimostra di esserne direttamente e individualmente interessato, oppure se l’atto è regolamentare, lo riguarda direttamente e non comporta misure di esecuzione.

Quanto alla prima ipotesi, la Corte ricorda che, in materia di aiuti di Stato, la tutela procedurale degli interessati opera nella fase preliminare ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE e nella fase formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Tuttavia, se la Commissione adotta una decisione al termine di un procedimento di indagine formale, chi impugna tale decisione deve dimostrare uno status particolare ai sensi della giurisprudenza Plaumann: in pratica, che la misura incida in modo sostanziale sulla sua posizione sul mercato.

La Corte respinge l’idea che il solo fatto di essere interessato o di aver partecipato al procedimento amministrativo sia sufficiente quando la decisione è stata adottata dopo l’indagine formale. Le eventuali irregolarità procedurali o l’asserita incompletezza dell’istruttoria non cambiano tale regola, perché la questione della ricevibilità va distinta dal merito della decisione.

Pregiudizio sostanziale della posizione di mercato

Sul punto centrale del pregiudizio sostanziale, la Corte precisa che non è richiesta una definizione tecnica e dettagliata del mercato rilevante: basta che il ricorrente indichi in modo pertinente le ragioni per cui la decisione può ledere i suoi interessi e la sua posizione concorrenziale. La lesione può derivare non solo da un calo di fatturato o di quote di mercato, ma anche da un lucro cessante o da un’evoluzione meno favorevole rispetto allo scenario senza aiuto.

Nel caso concreto, però, la Corte rileva che il Tribunale ha accertato in fatto che Lufthansa non aveva dimostrato un calo notevole del fatturato, perdite finanziarie non trascurabili, una riduzione significativa delle quote di mercato o un lucro cessante. Tali apprezzamenti di fatto non possono essere rimessi in discussione in sede di impugnazione, in assenza di deduzione di uno snaturamento.

Esclusione della qualifica di atto regolamentare

Quanto alla terza ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, la Corte ricorda che una decisione della Commissione che autorizza o vieta un regime di aiuti ha portata generale e può costituire un atto regolamentare. Tuttavia, nel caso di specie la decisione riguardava misure individuali e non un regime di aiuti.

L’argomento della ricorrente secondo cui il cash pool del Land Rheinland-Pfalz costituirebbe in realtà un regime di aiuti è stato considerato come una contestazione della qualificazione fattuale compiuta dalla Commissione secondo l’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999, quindi irricevibile in sede di impugnazione.

Tutela giurisdizionale effettiva e diritti procedurali

La Corte respinge anche le censure fondate sugli articoli 47 e 41 della Carta. La mancata dimostrazione della legittimazione ad agire non può essere superata invocando genericamente la tutela giurisdizionale effettiva o la parità delle armi. Il fatto che il ricorrente ritenga incompleta l’istruttoria della Commissione non gli attribuisce, di per sé, una legittimazione aggiuntiva a impugnare la decisione finale.

Dispositivo

Poiché nessuno dei motivi di impugnazione è stato accolto, la Corte ha respinto integralmente l’impugnazione e ha condannato Deutsche Lufthansa AG alle spese della Commissione europea e del Land Rheinland-Pfalz.

Principi affermati

• In materia di aiuti di Stato, il concorrente di un beneficiario che impugna una decisione adottata a seguito di procedimento di indagine formale deve dimostrare di essere individualmente interessato, normalmente provando una lesione sostanziale della propria posizione sul mercato.
• La sola partecipazione al procedimento amministrativo o la qualità di interessato non bastano, se la decisione è stata adottata dopo l’indagine formale.
• Una decisione su misure individuali non è un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
• L’asserita incompletezza dell’istruttoria della Commissione non trasforma una censura di merito in un elemento idoneo a fondare la ricevibilità del ricorso.