Sentenza n. 10948/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, impresa operante nel porto di Gaeta e partecipante a una procedura comparativa ex art. 37 del codice della navigazione per il rilascio di una concessione demaniale, ha chiesto l'accesso documentale e civico alla documentazione riguardante le concessioni già rilasciate alla controinteressata, gli atti istruttori della procedura comparativa, i dati di traffico, i piani d'impresa e i PEF, nonché le autorizzazioni alla sosta temporanea. L'Amministrazione ha consentito un accesso soltanto parziale, negando o omettendo la consegna di ulteriori documenti e opponendo ragioni di riservatezza commerciale. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 10, 22 e seguenti della l. n. 241/1990, dell'art. 5 del d.lgs. n. 33/2013 e dei principi di trasparenza, buon andamento, imparzialità e buona fede, sostenendo di avere un interesse diretto, concreto e attuale a verificare la correttezza della valutazione comparativa, l'assenza di disparità di trattamento e la coerenza dei dati di traffico, occupazionali ed economico-finanziari utilizzati dall'Amministrazione. Con i motivi aggiunti ha impugnato il diniego relativo alle autorizzazioni alla sosta temporanea rilasciate alla controinteressata, deducendo la rilevanza di tali documenti per verificare il rapporto tra i traffici dichiarati e quelli già svolti, le condizioni concorrenziali e i canoni applicati.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibili i motivi aggiunti, perché connessi all'oggetto del giudizio originario; in ogni caso, essendo assistiti da autonoma procura e ritualmente notificati, avrebbe potuto trattarli come ricorso autonomo. Ha qualificato le richieste come accesso difensivo, poiché funzionali alla verifica della legittimità delle determinazioni dell'Autorità sulla domanda di concessione. Ha escluso che il giudice dell'accesso possa valutare la decisività dei documenti in un eventuale giudizio sull'atto finale della concessione, salvo il caso di collegamento manifestamente assente o di accesso pretestuoso. Ha dichiarato cessata la materia del contendere per i documenti effettivamente già trasmessi. Ha accolto parzialmente il ricorso introduttivo, ordinando l'ostensione del piano d'impresa, del PEF e della documentazione relativa alle tipologie di attività, ai volumi di traffico e al numero di clienti, con riferimento sia alla concessione oggetto della procedura sia alle concessioni già rilasciate alla controinteressata. Sono stati esclusi i contratti commerciali, i nominativi dei clienti e le informazioni non essenziali alla comprensione delle elaborazioni. Il diniego è stato invece ritenuto legittimo per le parti riguardanti il piano occupazionale oltre il numero complessivo delle risorse, gli ulteriori dati sulla sostenibilità economico-finanziaria non specificamente collegati a un'esigenza conoscitiva, e i documenti che l'Amministrazione aveva formalmente dichiarato inesistenti. Il giudice ha precisato che l'eventuale carenza dell'istruttoria amministrativa non può essere accertata nel giudizio sull'accesso quando i documenti richiesti non esistono. Ha accolto integralmente i motivi aggiunti, ordinando la consegna della documentazione sulle autorizzazioni alla sosta temporanea, comprendente tipo e numero delle autorizzazioni, tipologia e quantità delle merci, spazi demaniali utilizzati, modalità di calcolo e importo dei canoni applicati. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• artt. 10, 22 e ss. l. 241/1990

  L'accesso documentale è riconoscibile quando il richiedente dimostri una posizione differenziata e qualificata e un collegamento concreto con la tutela delle proprie situazioni giuridiche; nel caso di accesso difensivo non spetta all'amministrazione, né al giudice dell'accesso, anticipare la valutazione della decisività dei documenti in un eventuale giudizio principale, salvo l'assoluta mancanza di collegamento o l'uso pretestuoso dell'accesso.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  L'accesso civico generalizzato non consente di superare le esigenze di riservatezza commerciale quando manca una posizione qualificata e differenziata; nel caso concreto le esigenze di pubblicità risultano soddisfatte dai dati già pubblicati e da quelli ostensibili tramite accesso documentale.

• art. 43, comma 1, c.p.a.

  I motivi aggiunti possono introdurre nuove ragioni a sostegno delle domande originarie o domande nuove purché connesse; la connessione va verificata con riferimento al rapporto giuridico, agli atti e all'oggetto del giudizio già instaurato.

• art. 37 codice della navigazione

  Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico.

  La partecipazione a una procedura comparativa per il rilascio di una concessione demaniale attribuisce all'istante una posizione qualificata a conoscere gli elementi rilevanti per verificare la legittimità e la correttezza della comparazione.

• art. 11 l. 241/1990

  La documentazione rilevante per la negoziazione di un accordo procedimentale collegato alla domanda di concessione può costituire oggetto di accesso difensivo quando sia concretamente funzionale alla partecipazione consapevole al procedimento.

• art. 102 TFUE

  Nel caso concreto la possibile verifica di condizioni discriminatorie o di abuso di posizione dominante è stata considerata una finalità rappresentata dalla ricorrente per giustificare l'accesso alle autorizzazioni e ai canoni, senza che il giudice abbia accertato una violazione della disposizione.

Massime di principio

• L'impresa che partecipa a una procedura comparativa per il rilascio di una concessione demaniale vanta una posizione giuridicamente qualificata a conoscere gli elementi documentali utilizzati per valutare la domanda concorrente, quando l'accesso sia funzionale a verificare la correttezza, l'imparzialità e la non discriminazione della comparazione.
• Nell'accesso difensivo, l'amministrazione e il giudice dell'accesso non possono subordinare l'ostensione alla preventiva certezza che i documenti saranno decisivi in un successivo giudizio, salvo che il collegamento con le esigenze difensive sia manifestamente assente o che la richiesta sia pretestuosa o temeraria.
• Il piano d'impresa e il PEF della domanda di concessione sono ostensibili, nei limiti in cui espongano dati sulle attività esercitate, sui volumi di traffico e sul numero di clienti rilevanti per la valutazione comparativa; devono essere esclusi i contratti commerciali, i nominativi dei clienti e le informazioni non essenziali alla comprensione delle elaborazioni.
• Le esigenze di riservatezza commerciale non giustificano il diniego dell'accesso documentale ai dati utilizzati dall'amministrazione nella valutazione comparativa, quando tali dati siano necessari al concorrente per verificare la correttezza della procedura e non siano richiesti i dettagli commerciali estranei a tale verifica.
• Quando l'amministrazione dichiara formalmente l'inesistenza dei documenti richiesti, il giudice dell'accesso non può ordinarne l'esibizione; l'eventuale conseguenza della loro mancata formazione sulla legittimità dell'istruttoria amministrativa deve essere fatta valere in un diverso giudizio sull'azione amministrativa.
• Le autorizzazioni alla sosta temporanea, con i relativi dati sui volumi, sugli spazi utilizzati e sui canoni applicati, sono ostensibili al concorrente quando tali elementi siano rilevanti per verificare il rapporto tra i traffici dichiarati nella procedura concessoria e quelli già svolti, nonché le condizioni concorrenziali nell'utilizzo del demanio.

Come è indicizzato