Sentenza n. 8619/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha presentato nell'aprile 2023 un'istanza per il rilascio del provvedimento di VIA PNIEC-PNRR, nell'ambito del provvedimento unico in materia ambientale, relativo a un impianto agrovoltaico di 76,7 MWp con sistema di accumulo da 15 MW, comprensivo dell'autorizzazione paesaggistica. Dopo la conferenza di servizi, integrazioni progettuali e una nuova consultazione pubblica, la Commissione tecnica PNRR-PNIEC ha espresso parere favorevole con prescrizioni. Il Ministero della Cultura, chiamato a rendere il concerto di competenza, ha invece espresso parere negativo il 18 giugno 2025, oltre il termine di venti giorni decorrente dalla trasmissione dello schema di provvedimento. Il MASE ha quindi rimesso gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la composizione del dissenso. La ricorrente ha chiesto, in via principale, di accertare la formazione del silenzio-assenso sul concerto ministeriale per decorso del termine e l'illegittimità della rimessione; in subordine, di accertare l'illegittimità dell'inerzia delle amministrazioni, ordinando la conclusione del procedimento; in ulteriore subordine, ha impugnato il parere negativo deducendo carenza di istruttoria, mancata considerazione del progetto ridimensionato, violazione della proporzionalità ed erroneità delle valutazioni tecniche. Le amministrazioni hanno sostenuto l'inapplicabilità del silenzio-assenso alla procedura di VIA, anche per la disciplina eurounitaria, e la legittimità della rimessione alla Presidenza del Consiglio. Hanno inoltre negato l'esperibilità dell'azione avverso il silenzio nei confronti della Presidenza del Consiglio, qualificando la procedura come attività di alta amministrazione.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda diretta ad accertare la formazione del silenzio-assenso sul concerto del Ministero della Cultura. Ha ritenuto che il concerto non sia un mero parere istruttorio, ma una forma necessaria di compartecipazione decisionale alla valutazione della compatibilità ambientale con riferimento agli interessi paesaggistici e culturali. La direttiva 2011/92/UE richiede infatti una valutazione effettiva, completa e motivata di tutti i fattori ambientali, compresi patrimonio culturale e paesaggio; tale esigenza è incompatibile con la sostituzione della valutazione espressa con una fictio di assenso. Pertanto, anche se il termine di venti giorni previsto dall'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 è decorso, ciò rileva sul piano dell'inerzia e dei poteri sostitutivi, ma non determina la formazione del silenzio-assenso. Il parere negativo tardivo ha comunque manifestato espressamente il dissenso del Ministero della Cultura, legittimando il MASE a rimettere la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il TAR ha invece accolto la domanda avverso il silenzio della Presidenza del Consiglio. La qualificazione della deliberazione del Consiglio dei Ministri come atto di alta amministrazione non esclude né la sua natura amministrativa né la sua giustiziabilità, nei limiti della discrezionalità esercitata, e non esonera l'amministrazione dall'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Una volta rimessa la questione, la scelta sull'an del deferimento era esaurita e residuava l'obbligo di definire la procedura di composizione del dissenso. Il protrarsi dell'inerzia per oltre sette mesi, senza determinazione conclusiva, ha integrato silenzio-inadempimento ai sensi dell'art. 31 c.p.a. La Presidenza del Consiglio è stata quindi ordinata a concludere la procedura mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri entro centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le domande di annullamento del parere negativo e degli atti presupposti sono state dichiarate assorbite, trattandosi di atti endoprocedimentali impugnabili, se del caso, unitamente al provvedimento conclusivo. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni e per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  L’art. 17-bis, comma 4, esclude l’applicazione del silenzio-assenso nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi.

  La disciplina unionale sulla VIA impedisce che il concerto necessario del Ministero della Cultura sia sostituito da un assenso tacito, poiché la valutazione degli impatti su patrimonio culturale e paesaggio deve essere effettiva, completa e motivata.

• art. 2 l. 241/1990

  obbligo generale di conclusione del procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  L’obbligo di provvedere si applica anche alla fase di composizione del dissenso rimessa alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, benché tale fase comporti l’esercizio di poteri di alta amministrazione.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  termine di venti giorni per l’espressione del concerto di competenza

  Il decorso del termine per il concerto rileva sul piano dell’inerzia e dell’attivazione dei rimedi o dei poteri sostitutivi, ma non comporta la formazione del silenzio-assenso quando il concerto costituisce compartecipazione necessaria alla decisione di VIA.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Il meccanismo del silenzio devolutivo e dei poteri sostitutivi costituisce rimedio all’inerzia, senza trasformare il mancato concerto in un assenso tacito incompatibile con la disciplina della VIA.

• art. 3, paragrafo 1, lettera d), direttiva 2011/92/UE

  beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio

  Gli effetti significativi del progetto su patrimonio culturale e paesaggio devono essere individuati, descritti e valutati in modo appropriato nell’ambito della VIA.

• artt. 6, 8 e 8-bis direttiva 2011/92/UE

  I risultati delle consultazioni e le valutazioni delle autorità competenti devono essere effettivamente considerati e adeguatamente rappresentati nella motivazione della decisione finale di VIA.

• art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988

  La disposizione consente la rimessione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la composizione del dissenso tra amministrazioni; una volta effettuato il deferimento, la procedura deve essere definita mediante provvedimento espresso.

• art. 31 c.p.a.

  Il silenzio-inadempimento può essere accertato anche rispetto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri quando la fase di composizione del dissenso costituisce segmento di un procedimento amministrativo avviato su istanza di parte.

• art. 7, comma 2, d.l. 50/2022

  Le deliberazioni del Consiglio dei Ministri adottate nella materia confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico e sostituiscono il provvedimento di VIA, rendendo il privato destinatario della determinazione conclusiva.

Massime di principio

• Quando il diritto dell’Unione europea impone che la decisione di VIA contenga una valutazione effettiva, completa e motivata degli impatti su tutti i fattori ambientali, compresi patrimonio culturale e paesaggio, il concerto dell’autorità competente per tali interessi non può essere sostituito da un silenzio-assenso, anche se il termine nazionale per esprimerlo è perentorio.
• Il concerto previsto nella procedura di VIA, quando attribuisce all’amministrazione competente per la tutela paesaggistica e culturale una compartecipazione necessaria alla decisione sulla compatibilità ambientale, ha natura di modulo co-decisionale e non di mero parere istruttorio liberamente superabile dall’amministrazione procedente.
• Il decorso del termine previsto per l’espressione del concerto nella procedura di VIA può determinare inerzia e attivare rimedi contro il silenzio o poteri sostitutivi, ma non produce un assenso tacito quando questo comprometterebbe la valutazione effettiva richiesta dalla disciplina eurounitaria.
• La qualificazione della deliberazione del Consiglio dei Ministri come atto di alta amministrazione non esclude l’obbligo di concludere il procedimento né la tutela contro il silenzio, se la deliberazione si inserisce in un procedimento amministrativo avviato su istanza di parte e incide sulla posizione del richiedente.
• Dopo la rimessione della controversia alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la composizione del dissenso, esaurita la scelta sull’an del deferimento, permane l’obbligo di definire la procedura con un provvedimento espresso entro un termine ragionevole; l’inerzia è azionabile ai sensi dell’art. 31 c.p.a.
• Gli atti endoprocedimentali adottati prima della composizione del dissenso possono essere esaminati unitamente all’eventuale provvedimento conclusivo, quando il loro sindacato immediato determinerebbe una duplicazione del giudizio e interferirebbe con la funzione della procedura ancora in corso.

Come è indicizzato