Sentenza n. 1022/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l'accertamento del ritardo del Comune nella definizione del procedimento di autorizzazione paesaggistica avviato il 20 giugno 2024 per una variante progettuale destinata ad adeguare l'impianto ai requisiti del programma PNRR agrivoltaico, nonché la condanna al risarcimento dei danni ai sensi dell'art. 2-bis l. n. 241/1990 e dell'art. 30, comma 4, c.p.a. L'autorizzazione paesaggistica è stata rilasciata il 2 settembre 2024, alle ore 12:54, mentre il termine per la partecipazione al bando GSE scadeva alle ore 12:00 dello stesso giorno. La ricorrente ha dedotto la violazione dei termini previsti dall'art. 146 d.lgs. n. 42/2004, ridotti a 70 giorni dall'art. 22 d.lgs. n. 199/2021, sostenendo che il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro il 29 agosto 2024. Ha imputato al Comune il tardivo inserimento e la tardiva lavorazione dell'istanza, nonché la mancata tempestiva trasmissione alla Soprintendenza competente. Ha chiesto il risarcimento di euro 564.263,52 per il mancato finanziamento PNRR e di euro 652.178,00 per i mancati ricavi, sostenendo di possedere tutti i requisiti per l'accesso al bando e che il ritardo comunale le avrebbe impedito di presentare la domanda. Il Comune ha contestato sia l'esistenza del danno sia la colpa, evidenziando che la ricorrente avrebbe potuto presentare la domanda al GSE, che l'istanza era stata trasmessa via PEC anziché tramite il portale, che la documentazione era contraddittoria sulla necessità dell'autorizzazione paesaggistica e che la variante riguardava un progetto già autorizzato e assistito da una DILA divenuta efficace.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al danno da mancato finanziamento, ha escluso che fosse certa l'ammissione della società al bando: la domanda non era mai stata presentata e il possesso del titolo paesaggistico costituiva soltanto uno dei requisiti, insieme al preventivo di connessione definitivamente accettato, ai requisiti tecnici, alla continuità dell'attività agricola o pastorale e alla conformità ambientale. L'accertamento dell'ammissione spettava al GSE e il giudice non poteva sostituirsi all'amministrazione competente pronunciando su un potere non esercitato, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Inoltre, secondo la prospettazione del Comune, la società avrebbe potuto presentare comunque la candidatura e contestare un eventuale successivo diniego; non avendolo fatto, non poteva dimostrare che l'esclusione sarebbe dipesa necessariamente dal ritardo paesaggistico. È stato escluso anche il danno da mancati ricavi, sia perché non era certa l'ammissione al programma, sia per l'incertezza nella previsione dei ricavi dell'impianto e nella quantificazione del pregiudizio, tenuto conto dell'avvio dell'impianto originario il 1° ottobre 2024 e dei ricavi comunque conseguibili senza agevolazioni, nonché del possibile conguaglio rispetto al GSE. Il TAR ha poi esaminato la domanda in termini di perdita di chance, ma ha escluso la colpa dell'amministrazione. Il ritardo rispetto al termine accelerato di 70 giorni era di soli quattro giorni; la società conosceva da tempo la scadenza del bando e aveva presentato l'istanza il 20 giugno 2024, pur potendo attivarsi prima; la variante era complessa e incideva su un impianto già autorizzato, richiedendo modifiche tecniche e ulteriori valutazioni; inoltre, la presentazione via PEC e la documentazione non univoca avevano contribuito alla complessità procedimentale. Applicando anche la ratio dell'art. 2236 c.c., il Collegio ha ritenuto non configurabile una colpa grave, necessaria in presenza di problemi tecnici di particolare difficoltà. In mancanza dell'elemento soggettivo, è stata respinta anche la domanda per perdita di chance. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  La responsabilità da ritardo della pubblica amministrazione richiede la prova degli elementi della responsabilità risarcitoria e non consegue automaticamente al mero superamento del termine procedimentale.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  La domanda risarcitoria per lesione derivante dall'illegittimo esercizio o dal mancato esercizio dell'attività amministrativa è stata valutata alla luce dei presupposti della responsabilità aquiliana.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  in nessun caso il giudice amministrativo può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancor esercitati

  Il giudice non può accertare ex post che il GSE avrebbe certamente ammesso la ricorrente al bando, sostituendosi all'istruttoria e alla decisione dell'amministrazione competente mai esercitate.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Disciplina il procedimento di autorizzazione paesaggistica e i termini per il rilascio del provvedimento, il cui superamento è stato dedotto come fonte del ritardo.

• art. 22 d.lgs. n. 199/2021

  È stato invocato per la riduzione a 70 giorni del termine di conclusione del procedimento paesaggistico connesso all'intervento agrivoltaico.

• art. 2236 c.c.

  Se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave

  La ratio della norma è stata applicata al comportamento amministrativo in presenza di una fattispecie tecnica complessa, limitando la responsabilità alle ipotesi di colpa grave; tale colpa è stata esclusa.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità da ritardo e la perdita di chance sono state ricondotte allo schema della responsabilità aquiliana, con necessità di provare danno ingiusto, nesso causale ed elemento soggettivo.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per ritardo procedimentale non deriva automaticamente dal mero superamento del termine di conclusione: occorre provare un danno ingiusto, il nesso causale e l'elemento soggettivo dell'amministrazione, oltre alla concreta riferibilità del pregiudizio al ritardo.
• Quando il danno allegato consiste nella perdita di un finanziamento o nell'esclusione da una procedura selettiva mai attivata, non può ritenersi certa l'ammissione del privato se la valutazione spettava a un'amministrazione diversa e richiedeva la verifica di una pluralità di requisiti. Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione competente esercitando un potere non ancora esercitato, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a.
• La perdita di chance risarcibile richiede la prova di una concreta e seria probabilità di conseguire il risultato favorevole, non essendo sufficiente la mera possibilità astratta di partecipare o ottenere il beneficio; la mancata presentazione della domanda può impedire di dimostrare che il risultato sarebbe stato precluso proprio dal ritardo amministrativo.
• In presenza di procedimenti tecnicamente complessi, il mancato rispetto del termine procedimentale, soprattutto se limitato, non è di per sé sufficiente a integrare la colpa dell'amministrazione. La valutazione dell'elemento soggettivo deve considerare la complessità della pratica, la condotta del privato e il grado di scostamento dalla regola di diligenza; può assumere rilievo la soglia della colpa grave desumibile dalla ratio dell'art. 2236 c.c.
• Il danno da mancati ricavi deve essere dimostrato con adeguata certezza e quantificato considerando i ricavi comunque conseguiti dal danneggiato, l'aliunde percipiendum e ogni altra circostanza che riduca o renda incerta la perdita patrimoniale.

Come è indicizzato