Sentenza n. 1228/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la declaratoria dell’obbligo di concludere il procedimento di composizione del contrasto ministeriale avviato ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, nell’ambito della VIA richiesta il 18 novembre 2022 per un impianto agrivoltaico da 25,12 MWp, con opere di connessione, da realizzare nelle Marche. Dopo il parere favorevole della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC del 14 novembre 2024, la Soprintendenza Speciale PNRR aveva espresso parere negativo il 5 dicembre 2024; il MASE aveva quindi rimesso la questione alla Presidenza del Consiglio il 27 gennaio 2025. Nonostante la diffida del 5 giugno 2026 e la comunicazione del 10 giugno secondo cui l’istruttoria era completata ma la Presidenza non aveva ancora deciso se deferire la questione al Consiglio dei Ministri, nessun provvedimento conclusivo era intervenuto. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 1, 2 e 2-bis l. 241/1990, dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali UE, della disciplina europea e nazionale sulle fonti rinnovabili e dei principi di buon andamento, imparzialità, massima diffusione delle rinnovabili e parità di trattamento. Ha sostenuto che la discrezionalità sulla scelta e sul contenuto della decisione non consente di lasciare il procedimento pendente sine die, che il termine generale di 30 giorni era ampiamente decorso e che il segmento presso la Presidenza è parte del procedimento di VIA, incidendo direttamente sulla posizione della proponente. La Presidenza ha eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Marche e l’inammissibilità per mancanza di un obbligo di provvedere, chiedendo inoltre il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale: in applicazione del criterio dell’efficacia dell’atto e del parallelismo tra ricorso contro un atto e ricorso contro il silenzio, è competente il TAR nel cui territorio ricadono gli effetti della decisione omessa; qui l’impianto e gli effetti autorizzatori riguardano esclusivamente le Marche. Ha quindi accolto il ricorso. Richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 1986/2026, ha affermato che gli atti di alta amministrazione restano atti amministrativi e non sono atti politici sottratti alla tutela giurisdizionale; la discrezionalità riguarda il contenuto della decisione, non la possibilità di ometterla indefinitamente. Il procedimento era già stato deferito dal MASE alla Presidenza del Consiglio il 27 gennaio 2025; la scelta successiva può condurre alla restituzione dell’affare al Ministero competente o al deferimento al Consiglio dei Ministri, ma deve comunque essere adottata una determinazione conclusiva. Il privato non è estraneo alla fase presso la Presidenza, poiché questa si inserisce nel procedimento di VIA e la decisione incide sulla sua definizione; l’inerzia non è utilmente contestabile attraverso l’impugnazione del deferimento, non definitivo, né del parere ministeriale, endoprocedimentale. Il TAR ha ordinato alla Presidenza del Consiglio di concludere il procedimento entro 120 giorni dalla notifica o comunicazione della sentenza. Ha condannato la Presidenza al pagamento di € 1.500,00, oltre accessori di legge, e compensato le spese nei confronti delle altre amministrazioni.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Pertanto il ricorso avverso il silenzio va proposto davanti al T.A.R. che sarebbe competente in caso di impugnazione dell’atto di cui si lamenta l’omessa adozione.

  Per individuare il TAR competente sul ricorso contro il silenzio si applicano i criteri territoriali che governerebbero l’impugnazione del provvedimento omesso.

• art. 117 c.p.a.

  Pertanto il ricorso avverso il silenzio va proposto davanti al T.A.R. che sarebbe competente in caso di impugnazione dell’atto di cui si lamenta l’omessa adozione.

  L’azione contro il silenzio segue, quanto alla competenza territoriale, il criterio del parallelismo con l’azione di annullamento del provvedimento non adottato.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  In conclusione vanno fissati i seguenti principi: a) il procedimento oggetto del presente giudizio, se deferito ex articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988, deve essere concluso con un provvedimento; ciò si ricava dalla generalizzazione dell’obbligo di conclusione dei procedimenti con provvedimenti espressi sancito dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dal principio di buona amministrazione stabilito nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla necessità di dotare di tempi certi i procedimenti, quali quello in esame, che riguardano la transizione energetica verso fonti rinnovabili e che concernono il percorso che porterà il nostro Paese a diventare autonomo dal punto di vista dell’approvvigionamento energetico;

  Una volta deferito il contrasto ai sensi della disposizione, il procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso; la facoltà di scegliere se deferire la questione non equivale alla facoltà di mantenere indefinitamente pendente un deferimento già effettuato.

• art. 2 l. 241/1990

  il procedimento oggetto del presente giudizio, se deferito ex articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988, deve essere concluso con un provvedimento; ciò si ricava dalla generalizzazione dell’obbligo di conclusione dei procedimenti con provvedimenti espressi sancito dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dal principio di buona amministrazione stabilito nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla necessità di dotare di tempi certi i procedimenti

  L’obbligo generale di concludere il procedimento con un provvedimento espresso si applica anche alla fase di composizione del contrasto tra amministrazioni presso la Presidenza del Consiglio.

• art. 7, comma 2-bis, d.l. 50/2022

  sia le deliberazioni di cui al comma 1 (ovvero quelle adottate ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera c-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400), sia le deliberazioni adottate dal Consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 14-quinquies, comma 6, della legge 7 agosto 1990, n. 241, (conferenza di servizi) confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico, che è perentoriamente concluso dall’amministrazione competente entro i successivi sessanta giorni.

  Le deliberazioni adottate nel procedimento di composizione del contrasto confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico per gli impianti a fonti rinnovabili, il quale è soggetto a un termine perentorio di conclusione; la fase presso la Presidenza non è quindi estranea al procedimento autorizzatorio.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  Il comma 2 quinquies dell’art. 25 sancisce quali sono gli effetti dell’atto adottato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988 nel caso in cui il dissenso del Ministero della cultura con tale atto venga superato prevedendo che “l’atto medesimo sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole, che comprende l’autorizzazione (n.d.r. paesaggistica) di cui al primo periodo.”

  La deliberazione adottata per superare il dissenso ministeriale produce effetti sostitutivi del provvedimento di VIA favorevole e si inserisce nella sequenza procedimentale attivata dall’istanza del privato.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Questo carattere rende quindi gli atti di alta amministrazione giustiziabili, sia pure entro i ristretti limiti entro cui atti a forte tasso di discrezionalità si prestino ad essere sindacati nell’ambito della generale giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo prevista dall’art. 7, comma 1, c.p.a.

  Gli atti di alta amministrazione sono sindacabili dal giudice amministrativo, sebbene entro limiti ristretti, coerenti con l’elevata discrezionalità che li caratterizza.

Massime di principio

• Quando, nell’ambito di un procedimento di VIA per impianti a fonti rinnovabili, il contrasto tra amministrazioni è stato deferito ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, la Presidenza del Consiglio deve concludere il procedimento con una determinazione espressa; la discrezionalità concerne la scelta e il contenuto della decisione, non la possibilità di lasciare l’iter indefinitamente pendente.
• La deliberazione di composizione del contrasto tra amministrazioni prevista dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988 è un atto di alta amministrazione, non un atto politico sottratto alla tutela giurisdizionale. Essa resta assoggettata ai principi del procedimento amministrativo e, in ragione dell’ampia discrezionalità, è sindacabile nel merito solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o palese contraddittorietà.
• La fase di composizione del dissenso presso la Presidenza del Consiglio, quando inserita nel procedimento di VIA e destinata a incidere sul suo esito, non è estranea alla posizione del proponente privato; il ricorso contro il silenzio costituisce tutela giurisdizionale contro la protrazione sine die di tale fase.
• La competenza territoriale sul ricorso contro il silenzio si determina secondo i criteri applicabili all’impugnazione del provvedimento omesso. Se gli effetti del procedimento autorizzatorio sono circoscritti al territorio di una regione e non ricorre una competenza territoriale funzionale esclusiva, è competente il TAR di quella regione.

Come è indicizzato