Sentenza n. 2025/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria, titolare dal 2015 della gestione della sosta a pagamento e la cui concessione era stata prorogata nel 2020 per ulteriori otto anni, ha impugnato il diniego del 18 giugno 2024 relativo alla revisione del PEF e del canone minimo, invocando la riduzione della domanda di sosta attribuita al maggiore ricorso allo smart working dopo la pandemia e l’aumento dei costi energetici conseguente al conflitto russo-ucraino. Ha dedotto violazione degli artt. 30, comma 2, e 143, comma 7, d.lgs. 163/2006 e dell’art. 16 della convenzione, violazione dei principi di correttezza, leale collaborazione e buona fede, lesione delle garanzie partecipative, eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione; ha contestato in particolare l’assenza di un’istruttoria concreta sull’incidenza dei fattori allegati e la mancata sottoposizione al contraddittorio del parere DIPE. Con motivi aggiunti ha impugnato il diniego del 17 febbraio 2025, deducendo: (1) che la riduzione del 50% degli abbonamenti dei lavoratori, introdotta nel 2015, avrebbe imposto la revisione ai sensi dell’art. 143, comma 8, d.lgs. 163/2006; (2) che l’incremento dei permessi gratuiti per residenti e veicoli ecologici avrebbe alterato l’equilibrio economico-finanziario; (3) che il metodo convenzionale di calcolo dell’indennizzo per i posti auto temporaneamente sottratti avrebbe dovuto essere modificato. Ha inoltre prospettato una diversa interpretazione delle clausole convenzionali sull’indennizzo.

La decisione

Il TAR respinge il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Quanto al diniego del 2024, afferma che il concessionario che chiede la modifica delle condizioni economiche pattuite deve provare che il calo dei ricavi derivi da eventi eccezionali e straordinari, esterni al mercato e al rischio operativo; il concedente deve invece avviare e svolgere la valutazione degli elementi allegati secondo correttezza e buona fede. Nel caso concreto il Comune ha avviato il procedimento, acquisito il parere non obbligatorio e non vincolante del DIPE e motivato il diniego sulla base degli elementi prodotti: non era tenuto a ricercare ulteriori dati relativi alla sfera dell’operatore e del mercato. Non sussiste violazione partecipativa, perché la concessionaria ha potuto rappresentare le proprie ragioni e produrre documentazione, poi integrata su richiesta del Comune; il parere DIPE non doveva essere necessariamente sottoposto a un ulteriore contraddittorio. Le valutazioni comunali non sono irragionevoli: la società non ha dimostrato il nesso causale tra pandemia, smart working e calo stabile dei ricavi, né tra conflitto russo-ucraino, aumento del carburante e riduzione degli introiti. Il dato sull’aumento della benzina nel 2022-2023 (circa 3%) era inferiore a quello del 2016-2018 (10,8%); inoltre, dal 2022 al 2025 i ricavi risultavano in progressivo aumento. La riduzione del canone avrebbe anche inciso sull’offerta economica presentata in gara, con potenziali effetti distorsivi della concorrenza. Il primo motivo aggiunto è infondato: l’art. 143, comma 8, d.lgs. 163/2006 riguarda le concessioni di lavori pubblici e non si applica alle concessioni di servizi; in ogni caso la riduzione tariffaria per i lavoratori era stata introdotta nel 2015 e considerata nel nuovo PEF predisposto in occasione della modifica e proroga del 2020, sicché non costituiva un nuovo meccanismo tariffario. Non è stato inoltre provato un successivo incremento straordinario degli abbonamenti agevolati. È infondato anche il motivo sui permessi gratuiti: il loro impatto era già stato considerato nel PEF del 2020 e non è stato provato un incremento successivo straordinario e imprevedibile; i controlli degli ausiliari non sostituiscono i dati sul numero dei permessi rilasciati e la crescita dei veicoli ecologici era prevedibile alla luce delle politiche di mobilità sostenibile. È infondato il motivo sul metodo di calcolo dell’indennizzo, non essendo dimostrata un’alterazione dell’equilibrio concessorio causata da eventi eccezionali e imprevedibili. La censura diretta a ottenere una diversa interpretazione della clausola e il pagamento dell’indennizzo non è stata proposta con un’espressa domanda di accertamento e condanna e, comunque, attiene a diritti contrattuali devoluti alla giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 133 c.p.a. Le spese sono compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30, commi 2 e 7, d.lgs. 163/2006

  Secondo i principi espressi dalla giurisprudenza, la revisione dei profili economici concordati con il concedente richiede “…la comprovata ricorrenza di eventi eccezionali e straordinari, oggettivamente esterni ed estranei al funzionamento del mercato di settore; non sarebbero, viceversa, sufficienti all’uopo mere fluttuazioni della domanda, dato fisiologico di ogni mercato, che l’operatore economico non può non considerare come aspetto caratterizzante, intrinseco ed ineliminabile del contesto in cui opera (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 agosto 2016, n. 3653)” (Cons. di Stato, sent. n. 2426/2021).

  La revisione dell’equilibrio economico-finanziario non è giustificata dalle ordinarie oscillazioni della domanda: occorre provare eventi eccezionali e straordinari, esterni al mercato e al rischio operativo del concessionario. Nelle concessioni di servizi, il richiamo dell’art. 30, comma 7, all’art. 143 riguarda il comma 7 e non estende alle concessioni di servizi la disciplina del comma 8.

• art. 143, comma 7, d.lgs. 163/2006

  L’offerta e il contratto devono contenere il piano economico-finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l’arco temporale prescelto e devono prevedere la specificazione del valore residuo al netto degli ammortamenti annuali, nonché l’eventuale valore residuo dell’investimento non ammortizzato al termine della concessione, anche prevedendo un corrispettivo per tale valore residuo.

  La disposizione richiede che il piano economico-finanziario sia parte dell’offerta e del contratto e copra investimenti e gestione per l’intera durata della concessione; nel caso deciso, essa non fonda un diritto automatico alla revisione, la cui giustificazione dipende dalla prova dei presupposti straordinari.

• art. 16 della convenzione

  Ai sensi dell’art. 30 del D.lgs. n. 163/2006, il Concedente e il concessionario si impegnano, secondo il principio di buona fede, a perseguire il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione del servizio durante l’intero arco temporale di durata della concessione, adottando le misure all’uopo necessarie per quanto non previsto e disciplinato nelle norme del capitolato speciale, fermo restando il rischio operativo del Concessionario.

  L’impegno convenzionale al mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario va esercitato secondo buona fede e non elimina il rischio operativo assunto dal concessionario; le misure di riequilibrio presuppongono quindi la prova di un’alterazione riconducibile a circostanze che esulano da quel rischio.

• art. 143, comma 8, d.lgs. 163/2006

  Si deve innanzitutto rilevare che l’invocato art. 143, comma 8, d.lgs. n. 163/2006 non risulta applicabile alla fattispecie di causa in quanto, sotto il profilo strettamente letterale e sistematico, reca la disciplina delle sole concessioni di lavori pubblici (cfr. rubrica della norma e del capo II in cui è inserita) e non delle concessioni di servizi (in rapporto a cui l’art. 30, comma 7, richiama, quali disposizioni applicabili alle predette concessioni, solamente il comma 7 del citato art. 143 e non anche il comma 8).

  L’art. 143, comma 8, disciplina le concessioni di lavori pubblici e non si applica alle concessioni di servizi, poiché l’art. 30, comma 7, richiama per queste ultime soltanto l’art. 143, comma 7. Inoltre, un meccanismo tariffario già vigente e considerato nel PEF riformulato non è un meccanismo nuovo che imponga di per sé la revisione.

• artt. 1175, 1366 e 1375 c.c.

  Deve invece ritenersi dovere dell’Amministrazione concedente, sulla base della disciplina normativa e convenzionale sopra riportata, avviare il procedimento di valutazione degli elementi dedotti dal concessionario a sostegno dell’istanza di revisione nel rispetto dei principi di correttezza, leale collaborazione e buona fede, i quali trovano applicazione anche nella fase esecutiva dei rapporti negoziali tra pubblica amministrazione e privati.

  I principi di correttezza, leale collaborazione e buona fede si applicano anche nella fase esecutiva dei rapporti negoziali della pubblica amministrazione e impongono al concedente di valutare gli elementi allegati dal concessionario.

• art. 133 c.p.a.

  Nella parte in cui invece la ricorrente argomenta in ordine alla corretta interpretazione che dovrebbe essere data della disciplina convenzionale dell’indennizzo in questione rispetto a quella seguita dal Comune resistente, la censura esula dall’oggetto del presente giudizio, non essendo in quest’ultimo stata proposta un’espressa domanda di accertamento del diritto ad ottenere il suddetto indennizzo nella misura pretesa e di condanna alla sua corresponsione sulla base delle originarie disposizioni contrattuali, domanda che rientrerebbe comunque nella giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo (art. 133 c.p.a.).

  La controversia sulla corretta interpretazione delle clausole contrattuali e sul pagamento dell’indennizzo, in assenza di una domanda di revisione del rapporto riconducibile all’esercizio del potere amministrativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Massime di principio

• Nella fase esecutiva di una concessione di servizi, il concessionario che chiede la revisione delle condizioni economiche pattuite deve provare che l’alterazione dell’equilibrio economico-finanziario deriva da eventi eccezionali e straordinari, esterni al mercato e al rischio operativo; le ordinarie fluttuazioni della domanda non bastano.
• Il concedente, ricevuta un’istanza di revisione, deve valutare gli elementi e la documentazione allegati dal concessionario secondo correttezza, leale collaborazione e buona fede, ma non è tenuto a ricercare d’ufficio ulteriori dati e prove relativi alla sfera dell’operatore economico o al mercato in cui opera.
• L’obbligo di partecipazione procedimentale non comporta necessariamente la trasmissione al concessionario di un parere consultivo acquisito nel corso della valutazione quando il procedimento si innesta nella fase esecutiva del rapporto contrattuale, l’interessato ha potuto esporre le proprie ragioni e il provvedimento è fondato sugli elementi e sulla documentazione da esso prodotti.
• Per le concessioni di servizi disciplinate dall’art. 30 d.lgs. 163/2006, il rinvio contenuto nel comma 7 all’art. 143 riguarda il comma 7 e non estende l’applicazione del comma 8, relativo alle concessioni di lavori pubblici.
• Un’agevolazione tariffaria già vigente e considerata nel PEF predisposto in occasione della modifica della concessione non costituisce, al momento di una successiva richiesta, un nuovo meccanismo tariffario che determini automaticamente il diritto alla revisione; resta necessario provare un’ulteriore alterazione straordinaria e imprevedibile dell’equilibrio economico-finanziario.
• La controversia sulla mera interpretazione di una clausola della concessione e sulla corresponsione di somme dovute in base al rapporto contrattuale, senza una domanda di revisione riconducibile all’esercizio del potere amministrativo, appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato