Sentenza n. 10191/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale che ha individuato le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificato le somme dovute per gli anni 2015-2018, nonché il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, le intese della Conferenza delle Regioni e della Conferenza Stato-Regioni e la circolare ministeriale del 20 luglio 2019, deducendone l'illegittimità anche in via derivata. La controversia concerneva il meccanismo del payback dei dispositivi medici, inclusi il superamento dei tetti di spesa, la quantificazione dello scostamento e l'obbligo di ripiano posto a carico delle imprese fornitrici. All'udienza il Collegio ha sollevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., la questione del difetto di giurisdizione relativamente ai provvedimenti regionali, rilevando che essi si limitano a individuare le imprese, calcolare il fatturato rilevante e applicare la percentuale di ripiano già stabilita dalla legge e dagli atti statali.

La decisione

Il ricorso è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Sono state respinte le censure rivolte contro gli atti ministeriali e della Conferenza permanente, poiché la disciplina del payback per gli anni 2015-2018 è stata ritenuta conforme ai principi affermati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 139 e n. 140 del 2024. Il meccanismo persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta richiesti dalla riserva di legge e non viola il divieto di irretroattività né il legittimo affidamento, essendo l'obbligo di ripiano conoscibile fin dal 2015. Sono stati invece dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione i motivi aggiunti diretti contro i provvedimenti regionali e i successivi atti esecutivi. Tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: non determinano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non esercitano discrezionalità, ma individuano le imprese e applicano matematicamente la percentuale prevista dalla legge al fatturato rilevante. Ne deriva un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale, avente ad oggetto un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. Sono stati assegnati i termini per la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici e modalità di determinazione dell'obbligo

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, determinata in proporzione all'incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  Attribuisce alle regioni e alle province autonome compiti attuativi e tecnico-contabili di individuazione delle imprese e degli importi dovuti, senza conferire un potere discrezionale o autoritativo.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  introduzione del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici

  Ha introdotto il tetto di spesa nazionale e regionale per gli acquisti di dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici, a decorrere dal 2014, nella misura indicata.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  rilevazione del superamento sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha precisato le modalità di rilevazione del superamento del tetto e mantenuto il concorso delle aziende al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  introduzione del comma 9-bis nell'art. 9-ter d.l. 78/2015

  Ha reso operativa la procedura di individuazione delle aziende soggette al ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  fondo di 1.085 milioni di euro per l'anno 2023

  Ha istituito un fondo collegato al ripiano e previsto, nella disciplina originaria, il pagamento ridotto del 48 per cento; la relativa disciplina è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte che escludeva le imprese litigiose.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  quota ridotta pari al 25%

  Ha previsto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e la cessazione della materia del contendere al ricorrere delle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario

  Consente la prosecuzione della tutela davanti al giudice munito di giurisdizione, mediante assegnazione dei termini per la riproposizione della domanda.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione sollevata d'ufficio

  Ha consentito al Collegio di sottoporre al contraddittorio la questione del difetto di giurisdizione rilevata d'ufficio.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sicché il riparto è stato determinato in base alla natura della situazione giuridica sostanziale e al petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte

  Secondo la Corte costituzionale, la disciplina del payback contiene gli elementi essenziali dei soggetti obbligati, dell'oggetto e dei criteri di determinazione della prestazione, rispettando la riserva di legge.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta ragionevole e proporzionata rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La disciplina è stata esaminata dalla Corte costituzionale in relazione alla tutela dell'affidamento e ai principi di solidarietà, senza ravvisare violazioni.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso, per il periodo 2015-2018, la violazione del divieto di irretroattività e della tutela dei beni patrimoniali.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti regionali che, in attuazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015, individuano le aziende fornitrici soggette al payback e quantificano la quota individuale dovuta appartiene alla giurisdizione ordinaria quando tali atti si limitano ad attività tecnico-contabili vincolate e non comportano esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Nel sistema del payback dei dispositivi medici, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo costituiscono competenze statali; le regioni e le province autonome svolgono invece funzioni attuative di verifica contabile, individuazione delle imprese e applicazione della percentuale di ripiano prevista dalla legge.
• L'atto amministrativo regionale denominato dalla legge come 'provvedimento' non appartiene per ciò solo alla giurisdizione amministrativa: il riparto deve essere determinato in base al petitum sostanziale e alla natura della situazione giuridica azionata, verificando se l'amministrazione abbia esercitato un potere autoritativo oppure abbia agito nell'ambito di un rapporto obbligatorio paritario.
• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con gli artt. 23 e 41 Cost. quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di determinazione, e la misura risulta ragionevolmente collegata alla razionalizzazione della spesa sanitaria.
• L'introduzione nel 2022 della procedura attuativa relativa alle annualità 2015-2018 non ha natura retroattivamente innovativa dell'obbligo sostanziale, se l'obbligo di ripiano e il meccanismo del tetto di spesa erano già previsti e conoscibili dalle imprese nella disciplina vigente dal 2015.

Come è indicizzato