Parere n. 241/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato il diniego del nulla osta necessario alla sanatoria di un immobile abusivo in contrada Vaccarizzo, Villaggio Delfino, Catania, presentando una domanda di condono il 29 maggio 1986. L’immobile ricade nella zona B della riserva naturale orientata dell’Oasi del Simeto ed è interessato da vincoli connessi al rischio idraulico e alle aree di esondazione. I sei motivi di ricorso contestavano: la composizione del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale (CRPPN), assumendone la natura di collegio perfetto; la disparità di trattamento rispetto a nulla osta favorevoli rilasciati per immobili vicini e il pregiudizio dell’affidamento dovuto ai tempi del procedimento; l’incompetenza del CRPPN a valutare profili idraulici e l’inadeguatezza dell’istruttoria e della motivazione; l’applicazione di vincoli sopravvenuti a opere realizzate in precedenza e la violazione del principio di irretroattività; la rilevanza dell’inerzia comunale nella mancata adozione del piano di utilizzazione della riserva; infine, l’illogicità, il travisamento e la disparità di trattamento del diniego. I ricorrenti hanno inoltre dedotto una lesione del contraddittorio nel procedimento consultivo, poiché la documentazione integrativa trasmessa dall’amministrazione non era stata inizialmente loro comunicata.

Il parere

Il Consiglio ha ritenuto infondata la doglianza sul contraddittorio: dopo le richieste istruttorie e il parere interlocutorio n. 161 del 2026, la documentazione dell’amministrazione è stata resa accessibile ai ricorrenti, che hanno potuto depositare controdeduzioni con congruo anticipo rispetto alla trattazione definitiva. Tutti i sei motivi di ricorso sono stati respinti. Sul primo, la legge e il regolamento del CRPPN non configurano un collegio perfetto: ammettono quorum strutturali e deliberativi inferiori alla totalità dei componenti e non prevedono supplenti. Il verbale del 31 marzo 2021 attesta la presenza di 16 componenti, la verifica del numero legale e l’approvazione a maggioranza del parere contrario; il verbale risulta inoltre firmato digitalmente e il parere è stato trascritto nel diniego. Sul secondo motivo, i pareri favorevoli invocati riguardavano immobili esaminati nel 2011, mentre la pratica dei ricorrenti è stata valutata nel 2021, dopo l’approvazione del Piano di gestione del rischio alluvioni del 2019. L’istruttoria ha quindi evidenziato una differenza rilevante del quadro vincolistico e non ha dimostrato l’identità delle situazioni. Il condono va valutato sulla base della disciplina vigente al momento della decisione, senza che il ritardo dell’amministrazione cristallizzi il regime applicabile; restano eventualmente esperibili rimedi contro l’inerzia, ma nel caso non risulta che i ricorrenti li abbiano attivati. Sul terzo motivo, il parere non si fonda soltanto sul pericolo idraulico: considera anche la collocazione dell’immobile nell’area naturale di esondazione, la necessità di conservarla o ripristinarla in condizioni di naturalità, la tutela degli habitat e delle specie e l’impatto delle costruzioni abusive. Il CRPPN ha operato nell’ambito delle competenze attribuitegli e la valutazione tecnico-discrezionale non è risultata arbitraria o manifestamente illogica. Sul quarto motivo, l’art. 24 della l.r. n. 37/1985 subordina il rilascio della sanatoria per opere ricadenti in parchi o riserve al nulla osta previsto dalla legge, indipendentemente dalla data di realizzazione; rileva il momento in cui la sanatoria viene decisa. La domanda fu presentata nel 1986, dopo l’individuazione della riserva nel 1981 e la sua istituzione nel 1984. Il carattere permanente dell’illecito edilizio e la preminenza delle esigenze ambientali escludono, nella fattispecie, sia la dedotta retroattività sia un legittimo affidamento fondato sull’abuso e sul tempo trascorso. Sul quinto motivo, l’assenza del piano comunale di utilizzazione della riserva non rende illegittimo il diniego, fondato sul quadro normativo e vincolistico vigente e operativo anche senza tale piano. Il sesto motivo è stato respinto perché riproponeva censure già confutate: il provvedimento richiama e trascrive il parere tecnico, l’istruttoria è stata ritenuta completa e le circostanze relative alla zona B e alla distanza dalla battigia o dalla zona A non mutavano l’esito. Il parere conclusivo è quindi per il rigetto del ricorso straordinario.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 24 l.r. Sicilia 10 agosto 1985, n. 37

  Dunque, la norma prevede due ipotesi, il caso delle opere ricadenti in zone di inedificabilità assoluta realizzate successivamente all’imposizione del vincolo, non sanabili e quelle ricadenti in parchi o riserve, per le quali il rilascio della sanatoria è subordinato al parere favorevole dell’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente sentito il Consiglio regionale della protezione del patrimonio naturale (CRPNN) e ciò a prescindere dall’epoca di realizzazione delle opere.

  Per le opere ricadenti in parchi o riserve, il rilascio della sanatoria è subordinato al nulla osta previsto dalla norma anche se l’opera è stata realizzata prima dell’imposizione del vincolo. La valutazione deve riferirsi alla disciplina vigente al momento della decisione sulla sanatoria.

• artt. 3 e 4 l.r. Sicilia 6 maggio 1981, n. 98

  La lettura della legge istitutiva e in generale il quadro normativo e regolamentare richiamati, nonostante la natura prevalentemente tecnica del Consiglio, non contengono alcun riferimento da cui risulti in modo chiaro ed inequivocabile la natura di collegio perfetto del Consiglio. Al contrario le previsioni di cui sopra (sul funzionamento, la individuazione di quorum strutturali e deliberativi che prescindono dalla necessaria presenza di tutti i consiglieri, la mancata previsione di una componente supplente) dimostrano che il Consiglio opera come collegio imperfetto.

  Il CRPPN è un collegio imperfetto: la natura tecnica dell’organo non basta a imporre la presenza di tutti i componenti e la disciplina consente la valida costituzione e deliberazione con i quorum previsti.

• artt. 4 e 9 del regolamento interno del CRPPN, approvato con d.A. n. 8/Gab. 16 gennaio 2017

  Depone in tal senso anche l’art. 4 del regolamento interno di cui all’art. 2, del decreto assessoriale n. 8/Gab. del 16 gennaio 2017 relativo all’organizzazione e funzionamento del CRPPN vigente alla data del 31 marzo 2021 (che non risulta abbia formato oggetto di ricorso o contestazione) che disciplina lo svolgimento delle sedute del Consiglio.

  Il regolamento interno disciplina quorum di presenza e deliberativi compatibili con un collegio imperfetto; la deliberazione non richiede la partecipazione plenaria.

• art. 13 l.r. Sicilia 21 maggio 2019, n. 7

  Il nulla osta negativo, di cui alla nota dirigenziale n. 1777/Servizio 5/U.O.S5.I/D.R.U. del 03/02/2023 sopramenzionata è stato emesso a seguito della decorrenza dei termini assegnati dopo comunicazione negativa prot. n. 3510/Servizio 5/ÙOS5 1/DR U del 25/02/2022 ai sensi dell’art. 13 della L.R. 21 maggio 2019, n. 7, a seguito della proposta di parere negativo. della III Commissione permanente approvata dal C.R.P.P.N. nella seduta del 31 marzo 2021

  La disposizione è richiamata per la sequenza procedimentale che ha seguito il preavviso negativo e la decorrenza del termine assegnato; il testo non sviluppa ulteriori profili interpretativi autonomi.

• artt. 3 e 4 d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1

  Il Collegio, in primo luogo, rileva che: «l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 17 del 2018, ha rammentato che la strutturazione di un organo collegiale di natura amministrativa quale collegio perfetto, sebbene integri opzione a più riprese prescelta dal Legislatore, non risponde ad un interesse di carattere assoluto: la giurisprudenza amministrativa è consolidata nello statuire che il collegio perfetto non è un modello indispensabile per gli organi collegiali amministrativi, dovendosi avere riguardo alle peculiarità della relativa disciplina (Consiglio di Stato sez. IV,14 maggio 2014, n. 2500, Consiglio di Stato sez. VI, 6 giugno 2011 n. 3363); anche la giurisprudenza costituzionale e quella di legittimità civile (cfr. Corte cost. 12 marzo 1998 n. 52 Cass. S.U. 24 agosto 1999, n.603; Cass. S.U 5 febbraio 1999, n.39, Cass., Sez. lav., n. 8245 del 26 aprile 2016) non hanno mai ritenuto necessario, a fini di rispetto dell'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che organi con attribuzioni amministrative fossero collegi perfetti».

  Il parere richiama il principio giurisprudenziale per cui la collegialità perfetta non è necessaria per gli organi amministrativi: la sua sussistenza deve risultare dalla disciplina dell’organo e non discende automaticamente dalla natura tecnica delle funzioni.

• art. 22 l.r. Sicilia 6 maggio 1981, n. 98

  Ad ogni modo l’inerzia del Comune e l’assenza del piano di utilizzazione non determinano, nel caso di specie, l’illegittimità del provvedimento adottato che è stato assunto ed è motivato sulla scorta del quadro normativo e vincolistico vigente, pienamente applicabile e operativo a prescindere dal piano suddetto.

  La mancata adozione del piano di utilizzazione della riserva non sospende né rende inoperanti le tutele vigenti e non invalida, di per sé, il diniego di sanatoria fondato sui vincoli applicabili.

• art. 2 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  In proposito, deve peraltro, osservarsi che contrariamente a quanto affermato nel motivo, nel procedimento di condono edilizio disciplinato dalla l. 47/1985 (l.r. Sicilia n. 37/1985), l’Amministrazione che valuta l’istanza dovrà tener conto della disciplina vigente al momento della decisione e verificare l’attuale compatibilità dell’opera anche con il vincolo sopravvenuto, tanto più ai sensi dell’art. 24 della l.r. cit., ricadendo le opere nella riserva naturale.

  Nella decisione sull’istanza di condono l’amministrazione applica la disciplina vigente al momento in cui provvede e verifica la compatibilità attuale dell’opera con i vincoli, anche se sopravvenuti.

• l.r. Sicilia 6 maggio 1981, n. 98, art. 31

  Le opere per le quali i ricorrenti hanno richiesto il parere ai fini del rilascio della sanatoria ricadevano alla data di adozione del parere negativo nella riserva naturale orientata dell’Oasi del Simeto e peraltro, la richiesta di concessione edilizia in sanatoria è stata formulata nel 1986 dopo l’individuazione della riserva naturale dell’Oasi del Simeto da parte della l.r. n. 98/1981 (art. 31) e l’istituzione della stessa riserva nel 1984; pertanto, a nulla può giovare il fatto che l’edificazione delle opere fosse precedente alla entrata in vigore della richiamata legge regionale.

  L’individuazione legislativa della riserva è rilevante per stabilire che la domanda di sanatoria fu presentata dopo l’assoggettamento dell’area alla tutela; l’anteriorità materiale della costruzione rispetto alla legge non esclude l’applicazione della disciplina alla decisione sulla sanatoria.

• art. 1, comma 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Fermo quanto sopra, in ossequio al più generale principio di correttezza e buona fede cui debbono essere improntati i rapporti tra amministrazione e cittadino, nella fattispecie non solo la presenza della firma digitale del verbale e del provvedimento, concorrano altri elementi testuali (quali, indicazione dell'ente competente, qualifica, ufficio di appartenenza del soggetto che ha adottato la determinazione), emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano, dai quali è possibile individuare la sicura provenienza degli atti stessi.

  La provenienza degli atti amministrativi può risultare dalla firma digitale e dagli elementi testuali e documentali che identificano l’amministrazione e l’ufficio competente; tali elementi consentono di escludere il vizio dedotto.

Massime di principio

• La natura di collegio perfetto di un organo amministrativo deve risultare in modo chiaro dalla disciplina che lo istituisce o lo regola; in mancanza, la previsione di quorum strutturali e deliberativi inferiori alla totalità dei componenti e l’assenza di supplenti depongono per un collegio imperfetto.
• Nel procedimento di sanatoria edilizia, l’amministrazione valuta la compatibilità dell’opera con la disciplina e i vincoli vigenti al momento della decisione; il ritardo procedimentale non cristallizza la normativa applicabile, ferma la possibilità di azionare i rimedi previsti per l’inerzia.
• Per le opere abusive ricadenti in parchi o riserve, l’assoggettamento della sanatoria al nulla osta previsto dalla legge opera indipendentemente dall’epoca di realizzazione dell’opera, salvo le specifiche eccezioni stabilite dalla disposizione.
• La disparità di trattamento non è dimostrata dal solo richiamo a provvedimenti favorevoli relativi a immobili vicini: occorre provare l’identità sostanziale delle situazioni, mentre la diversità del quadro vincolistico e del momento della valutazione può giustificare esiti differenti.
• La mancata adozione del piano di utilizzazione di una riserva non rende inoperanti i vincoli e le tutele già vigenti, né determina automaticamente l’illegittimità di un diniego fondato su tali disposizioni.
• La motivazione di un diniego può essere sostenuta dal parere tecnico richiamato e trascritto nel provvedimento; il sindacato sulla valutazione tecnico-discrezionale non conduce all’annullamento in assenza di arbitrarietà o manifesta illogicità.

Come è indicizzato