Sentenza n. 1860/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante aveva chiesto al Ministero della Giustizia di rilasciare una garanzia preventiva di non estradizione negli Stati Uniti d'America, in ragione dell'esistenza di una Red Notice Interpol e del rischio di arresto provvisorio. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo insussistente un obbligo ministeriale di provvedere su un'istanza non prevista dall'ordinamento. In appello l'interessato ha contestato la declaratoria di inammissibilità, sostenendo che il Ministero fosse tenuto ad avviare e concludere un procedimento con provvedimento espresso ai sensi dell'art. 2 l. 241/1990, anche in assenza di una specifica previsione normativa, in ragione delle esigenze di tutela della libertà personale, della libertà di circolazione e dei principi di correttezza e buona fede. Ha inoltre dedotto che la tutela sarebbe stata tardiva se differita al momento dell'arresto o della domanda di estradizione, invocando gli artt. 20 e 21 TFUE, gli artt. 45 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e l'art. 27 della direttiva 2004/38/CE, chiedendo il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Nel corso del giudizio è stata rilevata la nullità della procura alle liti, rilasciata in Francia e autenticata da un difensore italiano. L'appellante ha invocato l'errore scusabile ex art. 37 c.p.a., deducendo l'impossibilità di recarsi in Italia, l'incertezza derivante dalla giurisprudenza sulla validità della procura e l'affidamento sulla sua sanabilità ai sensi dell'art. 182, comma 2, c.p.c..

La decisione

L'appello è stato dichiarato inammissibile per nullità della procura alle liti e mancata configurabilità dell'errore scusabile. L'Adunanza Plenaria, con sentenza n. 11 del 2025, aveva stabilito che la disciplina della nullità della procura contenuta nel c.p.a. è completa, che l'art. 182, comma 2, c.p.c. non esprime un principio generale applicabile al processo amministrativo e che la nullità della procura era coperta da giudicato parziale. Il Collegio ha escluso l'errore scusabile perché l'appellante avrebbe potuto conferire la procura in Francia davanti a un notaio o altro pubblico ufficiale abilitato, disponeva di tre mesi per proporre appello e aveva successivamente rilasciato una nuova procura notarile in soli due giorni. Non sussistevano neppure oggettive ragioni di incertezza giuridica: il potere di autenticazione del difensore italiano è territorialmente limitato e la procura rilasciata all'estero deve essere autenticata da un pubblico ufficiale dello Stato estero. L'errore sulla validità originaria della procura rendeva non scusabile anche l'eventuale errore sulla sua sanabilità. Il Collegio ha aggiunto, ad abundantiam, che l'appello sarebbe stato infondato anche nel merito. La garanzia preventiva di non estradizione non è prevista dall'ordinamento italiano, dal trattato Italia-USA né dall'accordo UE-USA. Il sistema dell'estradizione presuppone una domanda dello Stato estero e si articola in una fase giudiziaria, riservata al giudice ordinario, e in una successiva fase ministeriale di alta amministrazione, esercitabile dopo la decisione favorevole della Corte d'appello. La Red Notice può determinare l'arresto provvisorio secondo la disciplina applicabile, ma non attribuisce al Ministero il potere di neutralizzarne preventivamente gli effetti. In assenza di una funzione amministrativa tipica e di un obbligo normativo di concludere il procedimento, non sussiste silenzio-inadempimento azionabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Il rinvio pregiudiziale alla CGUE è stato negato per difetto di rilevanza, genericità e insufficiente dimostrazione del contrasto con il diritto dell'Unione: un'eventuale pronuncia europea non avrebbe imposto all'Amministrazione, in assenza di una disciplina nazionale, di adottare la garanzia richiesta. La sentenza di primo grado è stata quindi sostanzialmente confermata quanto all'esito, pur con la diversa e preliminare motivazione fondata sulla nullità della procura. Spese compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini è istituto eccezionale, applicabile in presenza di un grave impedimento di fatto o di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto, non ravvisabili quando la parte disponga di parametri orientativi e scelga l'opzione processuale meno prudente.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disciplina della sanatoria della procura nulla non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo, poiché la disciplina del c.p.a. è completa.

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il potere di autenticazione del difensore italiano è territorialmente limitato; la procura rilasciata all'estero deve essere autenticata da un notaio o altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero.

• art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241

  L'obbligo generale di concludere il procedimento presuppone l'esistenza di un procedimento tipico e di un obbligo normativo dell'amministrazione di provvedere.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio presuppone un'inerzia patologica dell'amministrazione in violazione di un obbligo normativo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso previsto dalla legge.

• art. 34 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati né sostituirsi all'amministrazione anticipando la valutazione di presupposti futuri.

• art. 697 c.p.p.

  La disciplina dell'estradizione opera nel quadro del procedimento tipico previsto dal codice di procedura penale e non fonda il rilascio di garanzie preventive atipiche.

• art. 701 c.p.p.

  L'estradizione non può essere concessa senza la decisione favorevole della Corte d'appello, nell'ambito della fase giudiziaria preliminare.

• art. 705 c.p.p.

  Le valutazioni sui presupposti dell'estradizione appartengono alla cognizione del giudice ordinario.

• art. 716 c.p.p.

  L'arresto provvisorio conseguente alla ricerca internazionale deve essere tempestivamente convalidato dall'autorità giudiziaria; in tale fase non è previsto un intervento preventivo del Ministro della Giustizia.

• art. 20 TFUE

  La cittadinanza dell'Unione non fonda, nel caso esaminato, un diritto a ottenere una garanzia preventiva di non estradizione.

• art. 21 TFUE

  La libertà di circolazione non è assoluta e deve essere bilanciata con le esigenze di pubblica sicurezza e con il sistema dell'estradizione.

• art. 45 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il diritto di circolazione non impone agli Stati membri la predisposizione di uno strumento preventivo di non estradizione non previsto dall'ordinamento.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il diritto a un ricorso effettivo non consente al giudice di creare, in assenza di base normativa, un rimedio amministrativo preventivo estraneo al sistema.

• art. 27 direttiva 2004/38/CE

  gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell'Unione o di un suo familiare [...] per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica

  La libertà di circolazione può essere limitata per ragioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza e non è configurabile come diritto assoluto e incondizionato.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è rilevante quando la questione mira a ottenere la creazione di un nuovo strumento giuridico e non può incidere sull'esito del giudizio nazionale.

• art. 216 TFUE

  Gli accordi internazionali conclusi dall'Unione vincolano l'operato degli Stati membri nei rapporti con gli Stati terzi.

Massime di principio

• L'errore scusabile ex art. 37 c.p.a. è ammesso solo in presenza di un grave impedimento di fatto o di un'oggettiva incertezza normativa tale da rendere non esigibile una condotta processuale diligente; non ricorre quando la parte poteva agevolmente adottare una soluzione processuale più cautelativa.
• Nel processo amministrativo la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. è completa e non può essere integrata mediante l'applicazione dell'art. 182, comma 2, c.p.c., che non costituisce principio generale applicabile al giudizio amministrativo.
• La procura alle liti rilasciata all'estero deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale abilitato secondo la legge dello Stato estero; il difensore italiano non può autenticare la sottoscrizione fuori dal territorio nazionale.
• L'azione avverso il silenzio presuppone un obbligo normativo dell'amministrazione di concludere un procedimento tipico con un provvedimento espresso; non è azionabile per ottenere una decisione su una garanzia preventiva o su un potere amministrativo non previsto dall'ordinamento.
• Nel procedimento di estradizione, la fase relativa ai presupposti dell'estradizione appartiene alla giurisdizione ordinaria, mentre il potere ministeriale di decidere sulla concessione dell'estradizione, quale atto di alta amministrazione, interviene solo dopo la domanda dello Stato estero e la decisione favorevole dell'autorità giudiziaria ordinaria.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è irrilevante e non può essere disposto quando la questione prospettata non riguarda l'interpretazione di una disciplina applicabile alla controversia, ma mira a sollecitare la creazione di un nuovo strumento di tutela non previsto dal diritto nazionale o unionale.

Come è indicizzato