Sentenza n. 209/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aggiudicataria del lotto 1 ha impugnato il provvedimento con cui la stazione appaltante, dopo l’aggiudicazione definitiva e prima della stipula del contratto, ha disposto l’annullamento in autotutela della gara, deducendo: violazione dell’art. 21-novies l. 241/1990, insussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, sviamento, carenza di motivazione, illogicità manifesta, travisamento e difetto di istruttoria; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, ove il provvedimento fosse qualificato come revoca; violazione dei termini per la stipulazione, dei principi di buona fede e del risultato previsti dal d.lgs. 36/2023; illegittimità della scelta di procedere a una nuova gara a lotto unico regionale e inidoneità della stessa a garantire risparmi effettivi. La ricorrente ha chiesto anche il risarcimento in forma specifica o per equivalente e, in subordine, l’indennizzo per revoca legittima. L’AREACOM ha eccepito il ne bis in idem, richiamando precedenti ricorsi contro la sospensione dell’aggiudicazione e contro il Programma Operativo regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di ne bis in idem, rilevando che il giudizio riguardava un provvedimento diverso, adottato successivamente, fondato su motivi e su un esercizio del potere di autotutela non ancora intervenuto nei precedenti giudizi. Il provvedimento impugnato è stato qualificato secondo il suo contenuto sostanziale come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, nonostante il nomen iuris di annullamento in autotutela: l’amministrazione non intendeva eliminare vizi originari della gara, ma modificare la strategia di approvvigionamento per esigenze sopravvenute finanziarie e organizzative, con revisione dei fabbisogni, dei costi e del perimetro dei servizi. Da ciò è derivato il rigetto del primo motivo. Il secondo motivo è stato respinto perché la sopravvenuta esigenza di ridurre la spesa sanitaria e di ripianare il deficit regionale costituiva ragione idonea a giustificare la revoca, purché esercitata secondo ragionevolezza, logicità e corretto accertamento dei fatti. Il TAR ha ritenuto adeguatamente istruita la decisione, anche in ragione dell’incremento di spesa risultante dall’aggiudicazione e degli obiettivi di riduzione imposti dal Programma Operativo regionale. La diversa ricostruzione dei costi prospettata dalla ricorrente è stata considerata una valutazione tecnica opinabile, non sufficiente a dimostrare errori macroscopici dell’amministrazione. Il giudice non ha esaminato la legittimità intrinseca della futura gara a lotto unico, non ancora indetta, ritenendo comunque tale profilo autonomo e non decisivo rispetto alla legittimità della revoca. È stato escluso anche lo sviamento, per mancata allegazione di elementi concreti idonei a dimostrare che il potere fosse stato esercitato per finalità diverse dal contenimento della spesa. Sono stati respinti i motivi fondati sui principi di buona fede e di risultato: il termine per la stipulazione previsto dall’art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023 è ordinatorio e tutela l’aggiudicatario, ma la mancata stipula, accompagnata dalla tempestiva sospensione dell’aggiudicazione e dall’adozione della revoca prima della scadenza della sospensione, non ha determinato una violazione della buona fede né un affidamento meritevole di tutela. È stata respinta la domanda risarcitoria, non essendo integrati i presupposti dell’attività illegittima. È stata invece accolta parzialmente la domanda subordinata di indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990. L’indennizzo è stato riconosciuto nei limiti del danno emergente documentato: premi della garanzia definitiva e provvisoria, contributo ANAC e quota dell’imposta di bollo riferibile al lotto 1. Sono state escluse le spese di sopralluogo non adeguatamente provate e le spese organizzative successive all’aggiudicazione, non puntualmente descritte né dimostrate. Esclusa anche la liquidazione equitativa. Le somme sono state qualificate come debito di valore, con rivalutazione ISTAT dalla revoca alla sentenza e interessi legali sulla somma rivalutata dalla sentenza al saldo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle regole del processo civile, compreso il divieto di ne bis in idem.

• art. 2909 c.c.

  Richiamato quale fondamento, insieme all’art. 324 c.p.c., del divieto di duplicazione di giudizi identici.

• art. 324 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento del ne bis in idem processuale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.

  La revoca legittima della gara, anche prima della stipula del contratto, comporta l’obbligo di indennizzare l’aggiudicatario per il solo danno emergente provato, costituito dalle spese inutilmente sostenute per la partecipazione e per la stipulazione.

• art. 21-novies l. 241/1990

  Non applicabile al caso concreto, poiché il provvedimento, qualificato sostanzialmente come revoca, non eliminava vizi originari della gara.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Richiamato per la fissazione dell’udienza pubblica in luogo della trattazione cautelare separata.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di pronunciarsi sulla legittimità intrinseca di una nuova gara non ancora indetta.

• art. 18, commi 2 e 7, d.lgs. 36/2023

  Il termine di sessanta giorni per la stipulazione è ordinatorio e posto a tutela dell’aggiudicatario; la sua inosservanza non determina automaticamente violazione della buona fede.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il principio di buona fede non è stato violato, poiché l’amministrazione ha sospeso tempestivamente l’aggiudicazione e adottato la revoca prima della scadenza della sospensione.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato richiede che la procedura persegua un esito concreto e utile per l’interesse pubblico, ma non impedisce la revoca quando sopravvengano esigenze finanziarie adeguatamente accertate.

• art. 2697 c.c.

  L’aggiudicatario deve provare le spese costituenti danno emergente, trattandosi di fatti nella sua piena disponibilità probatoria.

Massime di principio

• La qualificazione di un atto di autotutela deve essere effettuata in base al contenuto sostanziale e agli effetti del provvedimento, non sulla base del nomen iuris utilizzato dall’amministrazione. È revoca, e non annullamento d’ufficio, il provvedimento che elimina una gara legittima per esigenze sopravvenute di revisione dei fabbisogni, dei costi o della strategia di approvvigionamento.
• La sopravvenuta esigenza di contenere la spesa sanitaria e la carenza di adeguata copertura finanziaria possono costituire ragioni di interesse pubblico idonee a fondare la revoca di una gara anche dopo l’aggiudicazione definitiva e prima della stipula, purché l’amministrazione accerti concretamente i presupposti e agisca secondo ragionevolezza e logicità.
• La contestazione della revoca per sviamento richiede l’allegazione di elementi fattuali specifici, anche presuntivi, idonei a dimostrare che il potere sia stato esercitato per una finalità diversa da quella dichiarata; una diversa e opinabile valutazione tecnica dei costi non dimostra, di per sé, l’illegittimità dell’autotutela.
• Il termine per la stipulazione del contratto previsto dall’art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023 ha natura ordinatoria e tutela l’aggiudicatario. La mancata stipulazione imputabile all’amministrazione non integra automaticamente violazione della buona fede quando l’amministrazione abbia tempestivamente sospeso l’aggiudicazione e adottato la revoca in modo trasparente e coerente con sopravvenute esigenze pubbliche.
• In caso di revoca legittima di una gara, l’aggiudicatario ha diritto all’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 anche se il contratto non è stato stipulato; l’indennizzo è limitato al danno emergente documentato, comprendente le spese necessarie di partecipazione e quelle sostenute per la stipula, con esclusione del lucro cessante, del danno curriculare, della perdita di chance e delle spese non provate.
• La liquidazione equitativa dell’indennizzo non può supplire alla mancata prova della consistenza e dell’effettivo esborso delle spese dedotte, quando tali fatti siano nella disponibilità probatoria dell’aggiudicatario.

Come è indicizzato