Sentenza n. 6356/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato il diniego comunale relativo a un impianto fotovoltaico di potenza pari a 9999,25 kWp, da realizzare in un’area ricadente nell’agglomerato industriale consortile Bitonto-Giovinazzo e qualificata dalle appellanti come area idonea ex lege, non interessata da vincoli paesaggistici o culturali. In primo grado erano state dedotte, tra l’altro, la violazione della disciplina sulle aree idonee e sulla massima diffusione delle fonti rinnovabili, la formazione del silenzio-assenso, l’illegittima sospensione del procedimento e l’aggravamento derivante dalla richiesta di un parere regionale. In appello, con il primo motivo, le società hanno contestato la valutazione del TAR sul difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’area non fosse qualificabile come agricola o inidonea, che la sua inclusione tra gli ulteriori contesti paesaggistici non comportasse di per sé un vincolo paesaggistico impeditivo e che l’interesse alla diffusione degli impianti da fonti rinnovabili imponesse una motivazione rafforzata per il diniego. Il Comune ha sostenuto l’incompatibilità dell’impianto con l’effettiva destinazione agricola dei suoli e con le prescrizioni del PPTR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo e ha assorbito gli ulteriori motivi di appello. Ha riformato la sentenza del TAR e annullato il diniego paesaggistico e gli atti endoprocedimentali. Il Collegio ha ritenuto irrilevante, ai fini della qualificazione giuridica dell’area, la sua attuale utilizzazione agricola e la mancata attuazione dell’agglomerato industriale, elementi eventualmente valutabili nella ponderazione concreta degli interessi ma non decisivi per qualificare l’area. Ha affermato che le norme del PPTR e le relative linee guida non potevano essere applicate in modo astratto o automaticamente ostativo, senza un confronto con le caratteristiche specifiche del sito. In particolare, le linee guida dell’elaborato 4.4.1 hanno natura programmatica e non vincolante, costituendo criteri di indirizzo e raccomandazioni da ponderare con gli altri interessi e con il principio della massima diffusione delle fonti rinnovabili. Anche il richiamo all’elaborato 4.4.2 è stato ritenuto generico, perché riferito alle aree produttive paesaggisticamente ed ecologicamente attrezzate e non specificamente agli impianti energetici. Il diniego non indicava concreti effetti negativi significativi dell’impianto sull’area, né esplicitava perché gli interessi paesaggistici dovessero prevalere sull’interesse pubblico prevalente alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili. Il Comune non poteva inoltre integrare postumamente la motivazione richiamando la presenza di ulivi, circostanza non adeguatamente esplicitata nel provvedimento. Le spese del doppio grado sono state poste a carico del Comune, liquidate in 6.000 euro oltre accessori; sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, effettuata dal Comune prima dell’adozione del diniego.

• art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011

  È stata richiamata dal TAR quale base normativa della sospensione del procedimento; il Consiglio di Stato ha annullato gli atti per le ragioni sostanziali di difetto di motivazione e di ponderazione concreta.

• art. 143, comma 1, lett. e), d.lgs. 42/2004

  Consente al piano paesaggistico di sottoporre gli ulteriori contesti paesaggistici a specifiche misure di salvaguardia e utilizzazione; la loro inclusione non rende automaticamente legittimo un diniego astratto e non motivato sulle concrete caratteristiche dell’area.

• art. 91 NTA PPTR Puglia

  Costituisce la base del diniego di compatibilità paesaggistica, ma non legittima una motivazione fondata su richiami generici e non correlati al sito e agli effetti concreti dell’impianto.

• art. 6, comma 6, NTA PPTR Puglia

  Conferma la natura non vincolante delle linee guida del PPTR, operanti come criteri di indirizzo e raccomandazioni da ponderare con gli altri interessi rilevanti.

• art. 3 Reg. UE 2021/241

  Inserisce la transizione verde tra i pilastri del dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza, concorrendo a fondare l’indirizzo di massima diffusione delle fonti rinnovabili.

• art. 4 Reg. UE 2021/241

  Individua nella transizione verde e nel raggiungimento degli obiettivi climatici dell’Unione uno degli obiettivi del Piano per la ripresa e la resilienza.

• art. 3 Reg. UE 2022/2577

  Concorre a rafforzare la considerazione degli impianti da fonti rinnovabili come interventi di interesse pubblico prevalente nella ponderazione amministrativa.

• art. 16 septies Direttiva 2018/2001/UE, come modificata dalla Direttiva 2023/2413/UE

  Stabilisce che, nella ponderazione degli interessi, gli impianti da fonti rinnovabili sono considerati di interesse pubblico prevalente, salvo giudizio negativo di compatibilità ambientale o prove evidenti di effetti negativi significativi nei singoli casi.

• art. 3 d.lgs. 25 novembre 2024 n. 190

  Attua nell’ordinamento nazionale la disciplina europea relativa alla prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione di impianti da fonti rinnovabili, l’amministrazione deve effettuare una ponderazione concreta degli interessi coinvolti, considerando ambiente e paesaggio ma anche la regola di preferenza derivante dall’interesse pubblico prevalente alla massima diffusione delle energie rinnovabili.
• Il diniego paesaggistico a un impianto da fonti rinnovabili deve contenere una motivazione rafforzata, riferita alle caratteristiche specifiche del sito e alle prove evidenti di effetti negativi significativi sull’ambiente, sul paesaggio, sulla biodiversità, sul patrimonio culturale o sul settore agricolo; non è sufficiente un richiamo astratto alla disciplina del piano paesaggistico.
• Le linee guida del PPTR aventi natura programmatica non sono prescrizioni vincolanti e ostative, ma criteri di indirizzo o raccomandazioni che l’amministrazione deve ponderare con gli altri criteri normativi e con l’interesse pubblico prevalente alla diffusione delle fonti rinnovabili.
• La destinazione agricola attuale dei suoli e la mancata attuazione di un’area produttiva pianificata possono rilevare nella ponderazione concreta degli interessi, ma non modificano automaticamente la qualificazione giuridica dell’area né giustificano, da sole, il diniego dell’impianto.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata postumamente mediante argomentazioni difensive dell’amministrazione, soprattutto quando tali circostanze non risultano dal provvedimento o dagli atti espressamente richiamati.

Come è indicizzato