Parere n. 855/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto da Studio medico polispecialistico Zarcone s.r.l. contro l’Azienda sanitaria locale Napoli 3 Sud per l’annullamento delle deliberazioni della ASL Napoli 3 Sud nn. 1034, 1035, 1036 del 16 novembre 2022, n. 606 dell’11 agosto 2014, n. 586 del 20 giugno 2019, n. 645 del 9 luglio 2019 e n. 1070 del 17 dicembre 2019 aventi ad oggetto la definizione della RTU (rispettivamente) per gli anni 2020, 2021, 2019, 2010, 2014, 2015 e 2016 con riferimento alla macro-area di assistenza specialistica ambulatoriale (unitamente alle successive delibere di modifica ed integrazione delle stesse) e delle note con cui la ASL ha intimato alla ricorrente il pagamento dei crediti maturati (con riferimento alle annualità 2010, 2014, 2015 e 2016) per effetto dell’applicazione della RTU.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione delle deliberazioni della ASL Napoli 3 Sud relative alla definizione della regressione tariffaria unica per gli anni 2010, 2014, 2015, 2016, 2019, 2020 e 2021 e delle conseguenti intimazioni di pagamento
Esito
La questione giuridica
La ricorrente, struttura privata accreditata con il Servizio sanitario regionale ai sensi degli artt. 8-quater e seguenti del d.lgs. 502/1992, ha contestato le deliberazioni con cui la ASL Napoli 3 Sud ha definito la regressione tariffaria unica (RTU) per diverse annualità e le note con cui le è stato intimato il pagamento degli importi asseritamente dovuti per gli anni 2010, 2014, 2015 e 2016. Il primo motivo deduce l'illegittimità delle pretese creditorie perché esercitate oltre un anno dopo l'erogazione delle prestazioni. Il secondo motivo censura il difetto di motivazione delle pretese formulate a distanza di anni e sostiene, con riferimento al 2010, che dai lavori del tavolo tecnico emergerebbe l'esclusione delle branche a visita dalla regressione tariffaria. Il terzo motivo deduce l'invalidità derivata della deliberazione relativa al 2021, in ragione della tardività delle deliberazioni riferite alle annualità precedenti. Il Ministero della salute ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, nella parte relativa alle intimazioni di pagamento, ritenute meramente esecutive di deliberazioni di definizione della RTU non tempestivamente impugnate, chiedendo nel resto il rigetto. La Sezione ha ritenuto preliminare la verifica della giurisdizione del giudice amministrativo, alla luce dell'ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023 e degli orientamenti giurisprudenziali non univoci successivi.
Il parere
Il parere non decide il ricorso nel merito e non definisce l'eccezione di inammissibilità relativa alle intimazioni di pagamento. La Sezione dispone un supplemento istruttorio per acquisire elementi necessari a stabilire se l'impugnazione delle deliberazioni di definizione della RTU rientri nella giurisdizione amministrativa oppure in quella ordinaria. In particolare, il Ministero della salute dovrà chiarire il fondamento giuridico del meccanismo della RTU, individuare la fonte dei criteri di riparto del superamento del tetto di spesa tra le singole strutture accreditate e precisare il ruolo delle deliberazioni ASL: se meramente esecutivo di criteri stabiliti a monte, se caratterizzato da margini di discrezionalità o se diretto a stabilire autonomamente tali criteri, eventualmente sulla base dell'attività del tavolo tecnico. Dovrà inoltre essere verificato se un eventuale accoglimento possa comportare la rideterminazione in aumento degli importi richiesti agli operatori non ricorrenti, ai fini dell'individuazione di eventuali controinteressati. Il Ministero dovrà trasmettere anche le pertinenti deliberazioni regionali, comprese la deliberazione della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003 e quelle concernenti il meccanismo RTU per gli anni 2019, 2020 e 2021, nonché chiarire se gli atti impugnati siano stati comunicati o pubblicati, per consentire la valutazione della ricevibilità e ammissibilità del ricorso. La relazione integrativa dovrà essere depositata entro novanta giorni dalla comunicazione del parere, previa interlocuzione con le altre parti, alle quali dovrà essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni o controdeduzioni. La trattazione è rinviata.
Osservazioni
Giurisdizione sulle deliberazioni di definizione della RTU
Occorre acquisire chiarimenti sui criteri utilizzati dall'amministrazione per determinare l'importo della regressione tariffaria imputato alla singola struttura accreditata e sul ruolo concretamente esercitato dalle deliberazioni ASL. La verifica è necessaria per stabilire se tali atti incidano sull'esercizio di poteri autoritativi oppure costituiscano atti meramente esecutivi o paritetici nell'ambito del rapporto contrattuale.
Fondamento giuridico della RTU
Il Ministero deve indicare la specifica norma o deliberazione regionale posta a fondamento del meccanismo della regressione tariffaria unica, trasmettendo anche la deliberazione della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003 e le deliberazioni regionali che disciplinano il meccanismo per gli anni 2019, 2020 e 2021.
Criteri di riparto del superamento del tetto di spesa
Devono essere individuate la fonte e le modalità dei criteri con cui il superamento del tetto di branca o macroarea viene ripartito tra le singole strutture. Occorre chiarire se tali criteri siano stabiliti da deliberazioni regionali, deliberazioni ASL, contratti con i singoli operatori, deliberazioni di definizione della RTU o documentazione dei lavori del tavolo tecnico.
Natura delle deliberazioni ASL
La relazione integrativa deve precisare se le deliberazioni di definizione della RTU siano meramente attuative o esecutive di criteri predeterminati, se dispongano di margini di discrezionalità nell'applicazione di tali criteri oppure se stabiliscano esse stesse i criteri di riparto, eventualmente sulla base dell'istruttoria del tavolo tecnico.
Eventuali controinteressati
Occorre chiarire se l'eventuale accoglimento del ricorso possa determinare la rideterminazione in aumento degli importi richiesti agli operatori non ricorrenti. Tale elemento è necessario per valutare la presenza di controinteressati ai quali il ricorso straordinario avrebbe dovuto essere notificato.
Comunicazione o pubblicazione degli atti
Il Ministero deve chiarire se le deliberazioni di regressione tariffaria impugnate siano state comunicate o pubblicate, così da consentire alla Sezione di valutare i profili di ricevibilità o ammissibilità del ricorso.
Adempimenti procedurali del supplemento istruttorio
La relazione integrativa deve essere trasmessa entro novanta giorni dalla comunicazione del parere, previa partecipazione alle altre parti, alle quali deve essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per presentare osservazioni o controdeduzioni.
Norme richiamate
artt. 8-quater e seguenti d.lgs. 502/1992
Individuano il quadro normativo dell'accreditamento istituzionale della struttura privata con il Servizio sanitario regionale.
d.P.R. 1199/1971
Costituisce il quadro normativo del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nell'ambito del quale è stato richiesto il parere della Sezione.
Massime di principio
- Quando un ricorso straordinario investe deliberazioni di definizione della regressione tariffaria e non soltanto le intimazioni di pagamento conseguenti, la giurisdizione deve essere valutata verificando se la deliberazione eserciti un potere autoritativo o si limiti ad applicare criteri già stabiliti nell'ambito del rapporto contrattuale.
- Le sole intimazioni di pagamento emesse a valle della deliberazione di regressione tariffaria, ove contestino esclusivamente modalità, tempi o importi della riduzione del corrispettivo, possono integrare atti paritetici incidenti su profili patrimoniali del rapporto e rientrare nella giurisdizione ordinaria.
- Per determinare la natura giuridica di una deliberazione di regressione tariffaria è necessario individuare la fonte dei criteri di riparto del superamento del tetto di spesa e accertare se l'atto impugnato sia meramente esecutivo, disponga di margini discrezionali o stabilisca autonomamente tali criteri.
- Nel ricorso straordinario, prima di decidere nel merito, l'amministrazione istruttoria deve verificare se l'eventuale accoglimento possa incidere sugli importi dovuti da operatori non ricorrenti, poiché tale effetto può rendere necessaria l'individuazione e la notificazione del ricorso ai controinteressati.
Regressione tariffaria unica e ricorso straordinario di una struttura sanitaria accreditata
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato in sede consultiva il ricorso straordinario proposto da una società privata che gestisce una struttura accreditata per prestazioni odontoiatriche contro l'Azienda sanitaria locale Napoli 3 Sud. Il ricorso riguarda le deliberazioni di definizione della regressione tariffaria unica (RTU) per gli anni 2010, 2014, 2015, 2016, 2019, 2020 e 2021, nonché le intimazioni di pagamento relative ad alcune delle annualità pregresse.
Premesse e oggetto del ricorso
La ricorrente opera in regime di accreditamento con il Servizio sanitario regionale ai sensi degli artt. 8-quater e seguenti del d.lgs. 502/1992. Essa ha impugnato sia le deliberazioni ASL che definiscono la RTU per la macro-area dell'assistenza specialistica ambulatoriale, sia le successive note con cui l'ASL ha richiesto il pagamento dei crediti asseritamente maturati per effetto dell'applicazione del meccanismo tariffario.
Il ricorso è fondato su tre motivi:
- la pretesa creditoria sarebbe stata esercitata tardivamente, oltre un anno dopo l'erogazione delle prestazioni;
- gli atti sarebbero carenti di motivazione quanto alle ragioni della richiesta di somme a distanza di anni dagli esercizi di riferimento; inoltre, per il 2010, le branche a visita non sarebbero soggette a regressione tariffaria;
- la deliberazione relativa al 2021 sarebbe affetta da invalidità derivata per la dedotta tardività delle deliberazioni relative alle annualità precedenti.
Il Ministero della salute ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, limitatamente alle intimazioni riferite agli anni 2010, 2014, 2015 e 2016, assumendo che esse siano atti meramente esecutivi di deliberazioni di definizione della RTU non tempestivamente impugnate. Nel merito residuo ha chiesto il rigetto.
Questione preliminare di giurisdizione
La Sezione ha ritenuto che l'affare non fosse maturo per la decisione, dovendo essere preliminarmente chiarita la giurisdizione del giudice amministrativo sull'impugnazione delle deliberazioni di definizione della RTU.
La Sezione richiama l'ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023, resa in una controversia relativa alla deliberazione ASL Napoli 3 Sud n. 1036 del 16 novembre 2022, impugnata anche nel presente ricorso. In quella pronuncia è stata riconosciuta la giurisdizione ordinaria in relazione a doglianze concernenti esclusivamente modalità e tempi della regressione tariffaria, senza contestazione dei provvedimenti a monte che avevano stabilito la regressione e i criteri di calcolo.
Secondo l'impostazione richiamata, in tale ipotesi l'ASL non agisce nell'esercizio di poteri autoritativi, ma pone in essere atti paritetici, iure privatorum, incidenti sull'entità del corrispettivo spettante alla struttura accreditata. La natura patrimoniale e contrattuale della controversia sarebbe confermata anche dal richiamo al principio dell'affidamento e all'onere della prova, intesi come regole tipiche dei rapporti tra privati.
Necessità di ulteriori accertamenti
La Sezione precisa che le ragioni poste a fondamento dell'ordinanza delle Sezioni Unite conducono senz'altro verso la giurisdizione ordinaria quando siano impugnate soltanto le intimazioni di pagamento a valle della deliberazione di regressione. Nel caso esaminato, tale profilo riguarda le annualità 2010, 2014, 2015 e 2016.
La situazione è invece più complessa quando, come per gli anni 2019, 2020 e 2021, siano impugnate anche le deliberazioni di definizione della RTU. Per tali atti occorre comprendere se la deliberazione ASL si limiti ad applicare criteri già stabiliti da fonti regionali o dal rapporto contrattuale oppure se introduca valutazioni, criteri o determinazioni discrezionali proprie.
La Sezione osserva che le deliberazioni impugnate richiamano le deliberazioni della Giunta regionale che, a partire dalla deliberazione n. 2451 del 1° agosto 2003, hanno introdotto e successivamente modificato il meccanismo della RTU. Tuttavia, non risulta che esse esplicitino i criteri in base ai quali viene determinato il contributo della singola struttura al superamento del tetto di spesa stabilito per la branca o macro-area. Tale contributo corrisponde all'importo richiesto alla struttura a titolo di regressione tariffaria.
La Sezione rileva inoltre che la giurisprudenza successiva all'ordinanza delle Sezioni Unite non è univoca: viene richiamato, per la giurisdizione amministrativa, il Consiglio di Stato, Sez. V, 23 giugno 2025, n. 5418, e, per la giurisdizione ordinaria, il T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 2 agosto 2024, n. 4526.
Incombenti istruttori richiesti al Ministero
Il Ministero della salute dovrà integrare la relazione istruttoria, eventualmente acquisendo chiarimenti dalla Regione Campania e dalla ASL Napoli 3 Sud, sui seguenti profili:
- il fondamento giuridico specifico del meccanismo della RTU, mediante l'indicazione della norma o della deliberazione regionale pertinente;
- la fonte dei criteri di riparto della RTU tra le singole strutture, specificando se si tratti di deliberazioni regionali, deliberazioni ASL, contratti con i singoli operatori, deliberazioni di definizione della RTU o documentazione relativa ai lavori del tavolo tecnico;
- il rapporto tra tali criteri e le deliberazioni di definizione della RTU, chiarendo se queste ultime siano meramente esecutive, se dispongano di margini di discrezionalità o se stabiliscano esse stesse i criteri di riparto;
- l'eventuale incidenza dell'accoglimento del ricorso sugli importi richiesti agli operatori non ricorrenti, ai fini della verifica dell'esistenza di controinteressati;
- la comunicazione o pubblicazione delle deliberazioni impugnate, per consentire la valutazione della ricevibilità e ammissibilità del ricorso.
Il Ministero dovrà inoltre trasmettere la deliberazione della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003 e le deliberazioni regionali che disciplinano in generale il meccanismo della RTU per gli anni 2019, 2020 e 2021.
Partecipazione e termini
La relazione integrativa dovrà essere depositata entro novanta giorni dal ricevimento della comunicazione del parere. Prima della trasmissione alla Sezione, dovrà essere partecipata alle altre parti, alle quali il Ministero dovrà assegnare un termine non inferiore a dieci giorni per eventuali osservazioni o controdeduzioni.
Conclusioni
La Sezione non ha pronunciato una decisione sul merito dei tre motivi di ricorso, né ha definito l'eccezione di inammissibilità sollevata dal Ministero. Ha disposto gli incombenti istruttori indicati e ha rinviato la trattazione dell'affare a una successiva adunanza. Il parere ha quindi natura interlocutoria, essendo finalizzato soprattutto a chiarire il riparto di giurisdizione e i presupposti processuali del ricorso straordinario.
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