Parere n. 1154/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha impugnato le note di avvio e chiusura dei procedimenti di recupero, la richiesta di pagamento e costituzione in mora, nonché le deliberazioni dell’ASL di definizione o rettifica della RTU relative agli anni 2010, 2013, 2015 e 2016. Sono contestati importi pari a euro 28.197,38 per il 2010, euro 64.742,71 per il 2013, euro 204,58 per il 2015 ed euro 7.810,46 per il 2016. La ricorrente deduce, in particolare, l’irragionevolezza della pretesa, intervenuta a distanza di tempo dall’erogazione delle prestazioni in regime di accreditamento, nonché il radicale difetto di motivazione degli atti. La relazione ministeriale ha chiesto il rigetto, ritenendo tardiva l’impugnazione delle deliberazioni di definizione della RTU e sostenendo che gli atti successivi di avvio e chiusura del procedimento sarebbero meramente confermativi e privi di autonoma lesività. La Sezione ha ritenuto necessario approfondire preliminarmente la giurisdizione, verificando se le deliberazioni di definizione della RTU siano meri atti esecutivi di criteri già stabiliti a monte oppure esprimano un’autonoma potestà discrezionale o determinativa dell’ASL. Occorre inoltre chiarire l’eventuale esistenza di controinteressati, qualora l’accoglimento del ricorso potesse comportare la rideterminazione in aumento degli importi richiesti agli operatori non ricorrenti, nonché verificare comunicazione e pubblicazione delle deliberazioni ai fini della ricevibilità o ammissibilità del ricorso.

Il parere

Il parere non definisce il merito del ricorso e dispone un supplemento istruttorio. La Sezione richiama l’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023, secondo cui appartiene alla giurisdizione ordinaria la controversia concernente le sole modalità e i tempi di applicazione della regressione tariffaria, quando l’ASL agisce mediante atti paritetici e operazioni di calcolo incidenti sul corrispettivo contrattuale. Tuttavia, tale conclusione non può essere automaticamente estesa alle controversie nelle quali siano impugnate anche le deliberazioni di definizione della RTU. È quindi necessario acquisire chiarimenti sul fondamento giuridico del meccanismo, sulla fonte dei criteri di riparto tra le strutture accreditate e sul ruolo effettivo delle deliberazioni impugnate: se meramente esecutivo, se caratterizzato da margini di discrezionalità oppure se direttamente determinativo dei criteri. Il Ministero dovrà integrare la relazione, eventualmente previa interlocuzione con Regione Campania e ASL Napoli 3 Sud, trasmettere le pertinenti deliberazioni regionali, chiarire la comunicazione o pubblicazione degli atti e svolgere le verifiche sui possibili controinteressati. La relazione integrativa dovrà essere depositata entro novanta giorni, previa partecipazione alle altre parti, alle quali dovrà essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni o controdeduzioni. La trattazione è rinviata a successiva adunanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario costituisce il procedimento nel quale si inserisce il parere, ma il testo non richiama specifici articoli del decreto.

• l. 241/1990

  Le note di avvio dei procedimenti sono state adottate con richiamo alle garanzie partecipative previste dalla legge sul procedimento amministrativo.

• art. 1219 c.c.

  La richiesta di pagamento impugnata contiene la costituzione in mora ai sensi della disposizione civilistica.

• ordinanza Cass., Sezioni Unite, 21 novembre 2023, n. 32259

  “si tratta […] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria”

  La giurisdizione ordinaria sussiste quando la controversia riguarda soltanto le modalità e i tempi di applicazione della regressione tariffaria e l’ASL agisce mediante atti paritetici e operazioni di calcolo incidenti sul corrispettivo contrattuale; resta da verificare se la stessa conclusione valga quando siano impugnate le deliberazioni di definizione della RTU.

• delibera della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003

  È indicata come una delle fonti regionali che avrebbero introdotto il meccanismo della RTU; la Sezione ne dispone l’acquisizione.

• Consiglio di Stato, Sez. V, 23 giugno 2025, n. 5418

  È richiamata quale esempio dell’orientamento favorevole alla giurisdizione amministrativa nelle controversie sulla RTU.

• T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 2 agosto 2024, n. 4526

  È richiamata quale esempio dell’orientamento favorevole alla giurisdizione ordinaria nelle controversie sulla RTU.

Massime di principio

• Quando la controversia sulla regressione tariffaria riguarda esclusivamente le modalità applicative, i tempi del recupero o le operazioni di calcolo incidenti sul corrispettivo contrattuale, senza contestare gli atti autoritativi che hanno stabilito la regressione e i relativi criteri, la controversia può appartenere alla giurisdizione ordinaria.
• Quando sono impugnate anche le deliberazioni che definiscono la regressione tariffaria, la giurisdizione non può essere individuata senza verificare se tali deliberazioni siano meri atti esecutivi di criteri già stabiliti oppure se determinino autonomamente criteri, importi o modalità di riparto mediante esercizio di potestà amministrativa.
• Ai fini della qualificazione della controversia sulla regressione tariffaria, è decisivo accertare la fonte dei criteri di riparto del superamento del tetto di spesa tra le strutture accreditate e il margine di discrezionalità esercitato dall’amministrazione nell’applicazione di tali criteri.
• Nel ricorso straordinario avente a oggetto meccanismi di riparto tariffario, occorre verificare se l’eventuale accoglimento possa modificare gli importi richiesti ad altri operatori, poiché tale effetto può rendere necessaria l’individuazione e la tutela di eventuali controinteressati.

Come è indicizzato