Parere n. 1153/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario con istanza di sospensione proposto, con presentazione diretta ex art.11, comma 2, del d.P.R. n.1199 del 1971, dalla società Anglo Italiana della Punta Sardegna s.r.l. contro il Comune di Palau per l’annullamento: - della determinazione motivata di conclusione della conferenza dei servizi asincrona - provvedimento unico negativo n.6 prot. n.1928 del 8 febbraio 2022 adottata dal SUAPE del Comune di Palau; - del parere sfavorevole del Settore urbanistica ed edilizia privata del Comune di Palau prot. n.1920 dell’8 febbraio 2022; - di ogni altro atto, presupposto, connesso o conseguente.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRicorso straordinario contro il provvedimento unico negativo n. 6, prot. n. 1928 dell’8 febbraio 2022, adottato dal SUAPE del Comune di Palau, relativo alla realizzazione di un fabbricato a uso abitativo in località Punta Sardegna.
Esito
La questione giuridica
La società ricorrente ha impugnato il diniego formato nell’ambito di una conferenza di servizi asincrona avviata a seguito della presentazione di una DUUAP per la realizzazione di un fabbricato residenziale in zona F2, soggetta ad autorizzazione paesaggistica. Sono stati dedotti tre motivi: incompetenza del Comune nella valutazione della compatibilità paesaggistica, che sarebbe spettata all’Ufficio tutela del paesaggio regionale e alla Soprintendenza; violazione degli artt. 3, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, per avere il Comune effettuato una valutazione di legittimità senza motivare l’interesse pubblico all’autotutela; compatibilità dell’intervento con il Piano paesaggistico regionale, con il piano attuativo vigente, con le opere di urbanizzazione già realizzate e con le volumetrie residue disponibili. Occorre inoltre valutare l’ammissibilità dell’impugnazione del parere sfavorevole del Settore urbanistica ed edilizia privata, dedotta dal Ministero come atto endoprocedimentale.
Il parere
Il Consiglio di Stato non ha ancora deciso né sulle questioni preliminari né sul merito del ricorso. Ha rilevato che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non ha adempiuto compiutamente al dovere istruttorio previsto dall’art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 1199/1971, poiché la relazione ministeriale definitiva si è limitata a prospettare l’inammissibilità dell’impugnazione del parere comunale endoprocedimentale e l’infondatezza del ricorso, senza esaminare puntualmente ciascun motivo, né le osservazioni della società e del Comune. La Sezione ha quindi ordinato al Ministero di integrare la relazione, acquisendo le osservazioni del Comune di Palau, prendendo posizione analitica sui singoli motivi e sulle eventuali controdeduzioni della ricorrente. La relazione integrativa dovrà essere trasmessa alla società presso il domicilio digitale eletto, con assegnazione di un congruo termine per le controdeduzioni; il Ministero dovrà poi esaminarle e trasmettere gli atti alla Sezione. L’adozione del parere è stata sospesa e la trattazione rinviata.
Osservazioni
Dovere istruttorio del Ministero
La relazione istruttoria deve esaminare ciascun motivo di ricorso e formulare una proposta motivata di accoglimento o rigetto; non è sufficiente limitarsi a eccepire l’inammissibilità parziale del ricorso e a dedurne genericamente l’infondatezza.
Garanzie partecipative
La relazione istruttoria integrativa deve essere tempestivamente trasmessa alla società ricorrente presso il domicilio digitale eletto, assegnando un congruo termine per la presentazione di controdeduzioni.
Esame delle controdeduzioni
Dopo la presentazione delle controdeduzioni, il Ministero deve prenderne posizione espressa e motivata, trasmettendo successivamente alla Sezione la relazione integrativa e i relativi atti ai fini della decisione conclusiva.
Norme richiamate
art. 11, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971
Nel dovere istruttorio gravante sull’amministrazione competente rientra anche quello di esaminare i singoli motivi di gravame e prendere posizione su di essi, proponendo, all’esito, l’accoglimento o il rigetto del ricorso straordinario.
La norma impone all’amministrazione competente un’istruttoria completa e analitica, comprensiva dell’esame di ogni motivo di ricorso e delle osservazioni delle parti.
art. 11, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971
Presentazione diretta del ricorso straordinario.
La disposizione è richiamata quale base per la presentazione diretta del ricorso straordinario.
art. 146 d.lgs. n. 42/2004
È invocato dalla ricorrente in relazione alla competenza e al procedimento di autorizzazione paesaggistica; il Consiglio di Stato non ne ha ancora definito l’applicazione al caso concreto.
artt. 3, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990
Sono richiamati nei motivi relativi alla motivazione del provvedimento e all’eventuale esercizio dell’autotutela; la Sezione non ha ancora deciso tali questioni.
Massime di principio
- Nel procedimento relativo a un ricorso straordinario, l’amministrazione competente deve esaminare analiticamente ogni motivo di ricorso e formulare una proposta motivata di accoglimento o rigetto; una relazione meramente descrittiva o limitata a un’eccezione preliminare non soddisfa il dovere istruttorio previsto dall’art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 1199/1971.
- Il dovere istruttorio dell’amministrazione competente comprende l’esame delle osservazioni delle parti e delle successive controdeduzioni, con presa di posizione espressa e motivata su ciascuna di esse.
- Nel procedimento per ricorso straordinario, la trasmissione della relazione istruttoria alla parte ricorrente e l’assegnazione di un termine per controdedurre costituiscono garanzie partecipative necessarie prima della decisione conclusiva, quando la relazione debba essere integrata o contenga valutazioni rilevanti sul merito del gravame.
Ricorso straordinario contro il diniego di intervento edilizio in area paesaggisticamente vincolata
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società privata contro il Comune di Palau per l’annullamento del provvedimento unico negativo n. 6, prot. n. 1928 dell’8 febbraio 2022, adottato dal SUAPE, nonché del parere sfavorevole del Settore urbanistica ed edilizia privata. Il provvedimento ha negato la realizzazione di un fabbricato a uso abitativo in località Punta Sardegna, zona F2, ritenendo l’intervento contrastante con gli artt. 1 e 12 del Piano paesaggistico regionale.
Premesse e procedimento amministrativo
La società aveva presentato il 30 marzo 2021 una DUUAP, avviando un procedimento unico in conferenza di servizi per acquisire i titoli necessari all’intervento edilizio, soggetto ad autorizzazione paesaggistica. A seguito dell’istruttoria e delle richieste del SUAPE, il Comune di Palau ha adottato il diniego dell’8 febbraio 2022.
Il ricorso straordinario è stato notificato nel giugno 2022. L’istanza cautelare è stata respinta con parere interlocutorio n. 713 del 27 maggio 2024, per carenza di fumus e periculum secondo la posizione espressa dal Ministero.
Motivi del ricorso
La società ha articolato tre censure principali:
- Incompetenza e violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004: la valutazione della compatibilità dell’intervento con il Piano paesaggistico regionale avrebbe dovuto essere rimessa all’Ufficio tutela del paesaggio della Regione e alla Soprintendenza, non al Comune.
- Violazione degli artt. 3, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990: il Comune avrebbe svolto una valutazione di legittimità e non di opportunità, senza esplicitare le ragioni di interesse pubblico richieste per l’autotutela.
- Compatibilità dell’intervento con la disciplina paesaggistica e urbanistica: secondo la società, l’opera sarebbe stata conforme al piano attuativo approvato e convenzionato, alle opere di urbanizzazione già realizzate e alle volumetrie residue disponibili nella zona F. L’intervento avrebbe riguardato 450 metri cubi a fronte di oltre 100.000 metri cubi disponibili.
Istruttoria ministeriale
La prima relazione ministeriale non aveva esaminato puntualmente i motivi di ricorso e aveva riferito soltanto che il Comune di Palau non aveva trasmesso controdeduzioni. Con il parere interlocutorio n. 13 dell’11 dicembre 2024, la Sezione ha chiarito che l’amministrazione competente deve esaminare i singoli motivi e prendere posizione su ciascuno di essi, anche alla luce delle osservazioni e delle controdeduzioni delle parti.
Nonostante tale indicazione, la relazione definitiva trasmessa nel febbraio 2026 si è limitata a sostenere l’inammissibilità dell’impugnazione del parere comunale n. 1920/2022, ritenuto atto endoprocedimentale, e l’infondatezza del ricorso nel merito, senza sviluppare un esame analitico delle censure.
Valutazioni della Sezione
La Sezione ha ritenuto insufficiente l’attività istruttoria ministeriale. In particolare, ha affermato che il Ministero non può limitarsi a prospettare un’inammissibilità parziale, ma deve prendere posizione su tutti i motivi dedotti dalla ricorrente e sulle osservazioni formulate dal Comune e dalla società.
La Sezione ha inoltre sottolineato la necessità di assicurare le garanzie partecipative, disponendo che la relazione integrativa sia trasmessa alla società presso il domicilio digitale eletto nel ricorso. Alla società deve essere assegnato un congruo termine per presentare eventuali controdeduzioni; il Ministero dovrà poi esaminarle espressamente e trasmettere alla Sezione gli atti completi.
Conclusioni e stato dell’affare
Il Consiglio di Stato non ha adottato alcuna decisione definitiva sull’ammissibilità o sul merito del ricorso. Sono rimaste impregiudicate le questioni relative alla natura endoprocedimentale del parere comunale, alla competenza in materia paesaggistica, all’eventuale esercizio dell’autotutela e alla compatibilità dell’intervento con il Piano paesaggistico regionale.
L’adozione del parere è stata sospesa in attesa dell’integrazione istruttoria e della partecipazione della società. La trattazione dell’affare è stata rinviata a una successiva adunanza.
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