Sentenza n. 656/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un edificio a uso uffici inserito in un più ampio comparto immobiliare, aveva presentato una SCIA ex art. 23 d.P.R. 380/2001 per un intervento di ristrutturazione e riconversione prevalentemente residenziale, con mantenimento dell'edificio esistente, delle strutture e dell'area di sedime, nonché con creazione di 162 unità abitative e sopralzo di due piani. Dopo una prima diffida comunale, che aveva richiesto un approfondimento sulla dotazione dei servizi e sulla possibile necessità di un Piano Attuativo, la società presentava una nuova SCIA corredata da ulteriore documentazione. Il Comune, con il provvedimento impugnato, ordinava comunque di non eseguire le opere ritenendo necessario un Piano Attuativo ai sensi dell'art. 13 delle Norme di attuazione del Piano delle Regole del PGT. La ricorrente deduceva, in sintesi, violazione della disciplina urbanistica e del regolamento edilizio, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza e contraddittorietà dell'istruttoria, difetto di motivazione, equivocità, perplessità e sviamento. Contestava in particolare l'utilizzazione di un parere del 21 marzo 2023, relativo a un diverso progetto presentato da un altro soggetto e concernente la demolizione e ricostruzione di più edifici; sosteneva che la propria relazione dimostrasse la sufficienza dei servizi; negava la carenza di accessibilità e contestava che l'art. 13 imponesse il Piano Attuativo per una ristrutturazione conservativa di un singolo edificio. Deduceva inoltre che il Comune non avesse considerato la documentazione prodotta né rispettato i principi di economicità, trasparenza, celerità e correttezza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo l'ordine di non eseguire le opere. La decisione comunale è stata considerata parte di una sequenza procedimentale coerente, iniziata con la prima diffida non impugnata, nella quale il Comune aveva già evidenziato la possibile necessità di un Piano Attuativo. Il parere del 21 marzo 2023, pur riferito a un diverso soggetto e a un progetto più ampio, è stato ritenuto utilizzabile quale elemento istruttorio contenente valutazioni generali sulla complessità, sulla carenza di servizi, sull'accessibilità e sulla necessità di una riorganizzazione urbanistica del comparto. Il Collegio ha affermato che la qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia non esclude l'assoggettamento a Piano Attuativo quando la trasformazione, valutata nel contesto territoriale, presenti rilevante impatto urbanistico. La mancata analitica considerazione della relazione sui servizi non integra difetto di istruttoria o motivazione, poiché il provvedimento non si fondava su una verifica meramente quantitativa degli standard, ma su una valutazione strategica complessiva relativa alla riorganizzazione del comparto, alle connessioni viabilistiche e all'accessibilità. Il richiamo all'art. 13 delle Norme di attuazione del Piano delle Regole è stato ritenuto sufficiente, non essendo necessario che la norma assoggetti espressamente ogni intervento di ristrutturazione a Piano Attuativo, quando la necessità dello strumento discenda dalla complessità e dall'impatto della specifica trasformazione. La scelta urbanistica è stata ricondotta alla discrezionalità amministrativa, sindacabile solo in presenza di errori di fatto o manifesta illogicità, non ravvisati nel caso concreto. Il rigetto del primo motivo, ritenuto assorbente, ha determinato l'assorbimento delle ulteriori censure relative a profili documentali e regolamentari, poiché nessun eventuale annullamento parziale avrebbe procurato alla ricorrente un'utilità pratica, permanendo la necessità del Piano Attuativo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  carenza dei requisiti e dei presupposti

  Consente l'adozione dell'ordine di non eseguire le opere quando la SCIA sia priva dei requisiti e dei presupposti richiesti; nel caso concreto la SCIA è stata ritenuta inidonea perché l'intervento necessitava previamente di un Piano Attuativo.

• art. 23, comma 6, d.P.R. 380/2001

  carenza dei requisiti e dei presupposti

  Legittima l'intervento inibitorio edilizio quando l'attività oggetto di SCIA non possa essere eseguita per mancanza dei requisiti e presupposti normativi e urbanistici.

• art. 13 delle Norme di attuazione del Piano delle Regole del PGT

  Interventi urbanistico-edilizi subordinati a Piano Attuativo

  È stato interpretato nel senso che la necessità del Piano Attuativo può derivare dalla complessità e dall'impatto urbanistico della trasformazione nel contesto territoriale, anche quando l'intervento sia qualificabile come ristrutturazione edilizia.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina l'autorizzazione paesaggistica previamente ottenuta dalla ricorrente; tale autorizzazione non è stata ritenuta sufficiente a escludere la necessità del Piano Attuativo.

• art. 1 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione con riferimento ai principi di economicità, trasparenza, celerità e correttezza, ma la censura è stata respinta per l'infondatezza della contestazione principale.

• art. 2 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione alla gestione del procedimento, senza che il giudice ravvisasse una lesione rilevante ai fini dell'illegittimità dell'atto.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento come ristrutturazione edilizia non esclude, di per sé, che l'amministrazione possa subordinare la sua realizzazione alla preventiva approvazione di un Piano Attuativo, quando la trasformazione presenti, per dimensioni, mutamento di destinazione d'uso, incremento dei carichi urbanistici o caratteristiche del comparto, una rilevanza tale da richiedere una riorganizzazione urbanistica complessiva.
• La scelta di assoggettare un intervento a pianificazione attuativa rientra nella discrezionalità urbanistica dell'amministrazione ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di errori di fatto, travisamento o manifesta illogicità e irragionevolezza; non è sufficiente una diversa valutazione privata dell'adeguatezza degli standard o dei servizi esistenti.
• L'amministrazione può utilizzare, quale elemento istruttorio, un precedente parere riferito a un diverso progetto e a un diverso soggetto quando quel parere contenga valutazioni generali e attuali sulle caratteristiche, sulle criticità e sulle esigenze di riorganizzazione del medesimo comparto territoriale; il suo utilizzo non integra automaticamente travisamento o carenza di istruttoria.
• Quando l'amministrazione fonda la necessità del Piano Attuativo su una valutazione strategica di complessità, accessibilità, connessioni viabilistiche e riassetto del comparto, la documentazione privata relativa alla sola consistenza quantitativa dei servizi esistenti non impone una confutazione analitica, se non è idonea a superare le criticità strutturali poste a fondamento della decisione.
• L'accertata necessità di un Piano Attuativo rende inidonea la SCIA a veicolare l'intervento e legittima l'ordine di non eseguire le opere ai sensi dell'art. 19, comma 3, l. 241/1990 e dell'art. 23, comma 6, d.P.R. 380/2001.
• Le ulteriori censure rivolte a profili specifici della SCIA possono essere assorbite quando, anche ove accolte, non procurerebbero al ricorrente alcuna utilità concreta, permanendo l'impedimento radicale costituito dalla necessità del Piano Attuativo.

Come è indicizzato