Sentenza n. 2576/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le appellanti hanno contestato la sentenza del TAR che aveva respinto l'impugnazione dei provvedimenti del GSE relativi a un'unità di cogenerazione ad alto rendimento. Hanno dedotto il travisamento dei fatti, sostenendo che l'apertura della valvola di by pass anche durante gli avviamenti fosse tecnicamente necessaria e comunque conoscibile dal GSE; hanno sostenuto che il vapore transitato dal by pass fosse ricostruibile mediante registrazioni e stime. Hanno inoltre dedotto la violazione dell'art. 11 del D.M. 5 settembre 2011 e dell'art. 42 del d.lgs. 28/2011, sostenendo che le carenze impiantistiche e di misurazione fossero rimediabili e dovessero comportare, al più, la sospensione o la riduzione dell'incentivo, non la decadenza integrale. Con riferimento alla misurazione del gas, hanno negato l'esistenza di una falsa dichiarazione, sostenendo che si trattasse di un mero errore di calcolo, emendabile mediante la conversione dei valori di volume o l'utilizzo del PCI riferito alla temperatura di 0°C. Hanno censurato l'applicazione retroattiva del D.M. 5 settembre 2011, del D.M. 4 agosto 2011 e delle linee guida, emanati mentre l'anno 2012 era già in corso. Hanno chiesto inoltre l'annullamento della richiesta di restituzione dei benefici, ritenuta priva di autonoma base provvedimentale, e lamentato l'omessa ammissione di verificazione o consulenza tecnica d'ufficio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente rigettato l'appello, confermando la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto oggettivamente accertate due difformità rilevanti: la valvola di by pass era utilizzata anche durante gli avviamenti, benché nella domanda di riconoscimento fosse indicato l'impiego esclusivo in caso di avaria, e per il 2012 mancavano i dati orari di apertura, poiché il sistema di monitoraggio era stato installato solo nel 2015; inoltre, il volume del gas era stato misurato a 0°C mentre il PCI utilizzato era riferito alle condizioni ISO standard di 15°C. Tali elementi impedivano la corretta determinazione dell'energia termica utile e dell'energia di alimentazione. Il giudice ha qualificato le difformità come oggettiva non veridicità delle dichiarazioni, irrilevante essendo l'assenza di dolo o colpa, e ha ritenuto corretta l'applicazione dell'art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011, che impone l'annullamento dei benefici e il recupero delle somme quando le difformità incidono sul riconoscimento dell'incentivo per l'intera annualità. Non era applicabile il comma 4, riferito a carenze o malfunzionamenti dei sistemi di misurazione non imputabili al gestore e rimediabili mediante interventi, né erano ammissibili metodi equivalenti o ricostruzioni alternative non previsti dalla normativa tecnica. Il motivo sull'irretroattività è stato respinto perché il decreto consentiva espressamente di presentare domande per annualità anteriori alla sua entrata in vigore e, per l'annualità 2012, le linee guida erano già state emanate. La richiesta di restituzione dei benefici è stata qualificata come atto dovuto, dipendente ed esecutivo rispetto alla decadenza, senza autonoma volontà provvedimentale. È stata esclusa la necessità di verificazione o CTU, poiché non residuavano fatti tecnici complessi da accertare e le relazioni prodotte in giudizio non potevano modificare la valutazione di legittimità dell'atto sulla base degli elementi disponibili nel procedimento. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 D.M. 5 settembre 2011

  Il comma 2 attribuisce al GSE il potere di effettuare ispezioni per accertare la conformità dei dati trasmessi alla reale situazione; il comma 3 prevede l'annullamento del beneficio e il recupero delle somme in caso di difformità tra dichiarato e reale, documenti non veritieri o dichiarazioni false e mendaci; il comma 4 disciplina le carenze impiantistiche o dei sistemi di misurazione che non consentono di definire con precisione le grandezze utili.

  Il comma 3 si applica alle difformità oggettive rilevanti, anche senza prova di dolo o colpa, quando incidono sul riconoscimento dell'incentivo per l'intera annualità; il comma 4 riguarda invece avarie o malfunzionamenti dei sistemi di misurazione non imputabili al gestore e non consente l'annullamento integrale del beneficio.

• D.M. 4 agosto 2011

  Rileva, insieme al D.M. 5 settembre 2011 e alle linee guida, per la disciplina delle grandezze e delle tecniche di misurazione degli impianti CAR; la sua applicazione all'annualità 2012 non è stata ritenuta retroattiva.

• d.lgs. 7 febbraio 2007, n. 20

  Costituisce il quadro legislativo di riferimento per la cogenerazione ad alto rendimento, integrato dai decreti ministeriali e dalle linee guida applicabili al riconoscimento dei benefici.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  È stato invocato dalle appellanti a sostegno dell'applicazione di misure conservative, ma il giudice ha ritenuto prevalente la specifica disciplina dell'art. 11 del D.M. 5 settembre 2011.

• art. 11 Disposizioni sulla legge in generale

  Il principio di irretroattività non è stato violato, poiché la disciplina consentiva espressamente la presentazione di domande per annualità anteriori all'entrata in vigore del decreto e la domanda relativa al 2012 è stata presentata quando le linee guida erano già state emanate.

Massime di principio

• Nell'ambito del riconoscimento degli incentivi per la cogenerazione ad alto rendimento, l'accertata divergenza oggettiva tra i dati dichiarati nella domanda e la reale configurazione o modalità di funzionamento dell'impianto integra la fattispecie dell'art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011, senza che sia necessario dimostrare il dolo o la colpa del dichiarante.
• Quando la difformità impedisce di determinare con precisione le grandezze fisiche rilevanti per il calcolo dell'energia di alimentazione o del calore utile e incide sull'intera annualità incentivata, il GSE deve applicare l'annullamento del beneficio e il recupero delle somme previsto dall'art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011.
• L'art. 11, comma 4, del D.M. 5 settembre 2011 riguarda carenze impiantistiche o malfunzionamenti dei sistemi di misurazione non imputabili al gestore e rimediabili mediante interventi; non si applica quando la difformità deriva da modalità di misurazione o da dichiarazioni non conformi ai criteri normativi e tecnici applicabili.
• Nel calcolo degli incentivi CAR devono essere utilizzate esclusivamente le grandezze, le condizioni termodinamiche e le metodiche di misurazione espressamente previste dai decreti ministeriali e dalle linee guida; non sono ammissibili metodi equivalenti o ricostruzioni alternative, perché l'accesso agli incentivi deve fondarsi su criteri oggettivi e uniformi per tutti gli operatori.
• La richiesta di restituzione degli incentivi indebitamente erogati, adottata in conseguenza della decadenza o dell'annullamento del beneficio, costituisce atto esecutivo e dovuto rispetto al provvedimento presupposto e non esprime un'autonoma volontà provvedimentale.
• Non viola il principio di irretroattività l'applicazione della disciplina tecnica vigente alla domanda di riconoscimento di benefici per un'annualità anteriore, quando la stessa disciplina consente espressamente di presentare domande relative a periodi precedenti alla sua entrata in vigore e, al momento della domanda, le relative linee guida erano già emanate.

Come è indicizzato