Cassazione Civile, Ordinanza n. 20033/2022 del 21/06/2022

Esito

La controversia

Una ASL aveva ridotto unilateralmente, in attuazione di obiettivi di contenimento della spesa sanitaria e di provvedimenti regionali e commissariali adottati nel contesto del piano di rientro dal disavanzo, i compensi previsti dall’Accordo Integrativo Regionale per alcune voci retributive spettanti a un medico di medicina generale convenzionato (assistenza domiciliare integrata, zone disagiate, governo clinico e altre prestazioni/incentivi collegati all’organizzazione dell’attività). Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale delle somme; l’opposizione dell’ASL era stata respinta in primo grado e la sentenza era stata confermata in appello. La ASL ha proposto ricorso per cassazione con sette motivi: 1) violazione di norme statali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro, sostenendo la natura autoritativa e inderogabile delle delibere regionali/aziendali e l’impossibilità di erogare integralmente incentivi non rientranti nei LEA; 2) errata lettura delle delibere regionali e commissariali, che avrebbero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e non la modifica consensuale dell’AIR; 3) reiterazione della tesi sulla legittimità della riduzione unilaterale dei compensi; 4) violazione dell’art. 1326 c.c., deducendo che il medico avrebbe potuto non accettare le nuove condizioni trattandosi di prestazioni facoltative; 5) errata qualificazione delle voci economiche come corrispettivi invece che incentivi per attività volontarie; 6) violazione delle norme sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego, assumendo la nullità delle clausole economiche incompatibili con la programmazione finanziaria; 7) violazione delle norme sull’atto amministrativo, sostenendo che non potesse essere disapplicato l’atto con cui la ASL aveva realizzato i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha ribadito che, nel rapporto convenzionale tra SSN e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui devono conformarsi i contratti individuali e gli atti applicativi; le esigenze di rientro dal disavanzo e di contenimento della spesa non legittimano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti. Le norme sul piano di rientro impongono di agire nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei rispettivi livelli di contrattazione, non attraverso un intervento unilaterale sul trattamento economico. È stato inoltre escluso che il comportamento di fatto delle parti potesse sanare o sostituire la disciplina collettiva, e si è affermato che l’atto di riduzione del compenso non ha natura autoritativa, ma si colloca nell’ambito di un rapporto paritetico di natura privatistica. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna della ASL alle spese e all’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro non autorizzano la riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione collettiva; il rapporto con i medici convenzionati resta disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata insieme alle norme sul rientro dal disavanzo, senza riconoscervi un potere della singola ASL di modificare unilateralmente i compensi convenzionali.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata come norma di coordinamento del sistema di rientro della spesa sanitaria, ma non idonea a legittimare interventi unilaterali sul trattamento economico convenzionale.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata quale base del contenimento della spesa e della programmazione sanitaria, senza incidere sul principio di vincolatività della contrattazione collettiva.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Pur imponendo la riduzione della spesa del personale anche convenzionato, il legislatore ha previsto che l’obiettivo sia perseguito attraverso il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e nel rispetto della contrattazione collettiva, non mediante riduzioni unilaterali del trattamento economico.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Usato nel quadro interpretativo delle norme invocate, senza attribuire alle delibere aziendali il potere di derogare agli accordi collettivi.

• art. 1339 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte esclude comunque che le delibere amministrative possano inserire unilateralmente clausole economiche difformi dagli accordi collettivi.

• art. 1418 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in tema di nullità; la Corte afferma che la nullità rilevante riguarda le clausole contrattuali in contrasto genetico con i vincoli della contrattazione, non un potere successivo di modifica unilaterale.

• art. 1419 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente; non è riconosciuto alcun effetto di sostituzione o riduzione unilaterale dei compensi in luogo della disciplina collettiva.

• art. 1374 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte ribadisce che l’integrazione del contratto deve avvenire nel rispetto della struttura della contrattazione collettiva.

• art. 1326 c.c.

  È escluso che il mero comportamento concludente del medico possa integrare un nuovo accordo modificativo, perché il contenuto economico del rapporto non è liberamente negoziabile a livello individuale in contrasto con la contrattazione collettiva.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata nel quadro dell’Accordo Collettivo Nazionale dei medici di medicina generale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi; le esigenze di rientro dal disavanzo non derogano a tale assetto.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Richiamato come fonte modificativa della disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte ritiene che le voci economiche oggetto di causa restino coperte dalla disciplina collettiva e non possano essere ridotte unilateralmente dall’ASL.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  La voce economica prevista dall’accordo integrativo regionale per i nuclei di cure primarie e altre attività non può essere rimodulata unilateralmente dall’ASL in peius rispetto alla disciplina collettiva.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  Le regole sulla contrattazione integrativa del pubblico impiego non consentono di ritenere legittima la riduzione unilaterale dei compensi; la nullità rilevante è quella genetica delle clausole in contrasto con i vincoli della contrattazione, non una generale potestà di modifica successiva.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamato quale norma di rinvio all’art. 40 d.lgs. n. 165/2001 nel ragionamento della ricorrente, ma non riconosciuto come fonte di potere unilaterale di riduzione dei compensi.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  È escluso che gli atti con cui la ASL ha ridotto unilateralmente i compensi siano disapplicabili ai sensi di tali norme, perché non sono espressione di potestà autoritativa ma di un rapporto privatistico/paritetico.

• D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater

  È stato dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato da parte del ricorrente, se dovuto.

• D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 bis

  Richiamato come base del contributo unificato aggiuntivo in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono vincolati agli accordi collettivi nazionali e integrativi; gli atti individuali o aziendali devono conformarvisi e non possono modificarli in peius unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa e di rientro dal disavanzo sanitario devono essere perseguite attraverso gli strumenti e le procedure della contrattazione collettiva e della programmazione sanitaria, non tramite atti unilaterali della singola azienda sanitaria.
• La qualifica di atto amministrativo o di scelta organizzativa non basta a rendere inderogabile e autoritativa una riduzione del compenso quando il rapporto sottostante ha natura paritetica e privatistica: in tal caso il comportamento dell’ente va valutato come inadempimento all’obbligazione economica assunta.
• Il comportamento concludente delle parti non può validamente sostituire o superare la disciplina collettiva quando l’assetto economico del rapporto è riservato alla contrattazione di livello superiore.
• La nullità rilevante in materia di contrattazione integrativa del pubblico impiego è, di regola, quella genetica delle clausole contrastanti con i vincoli legali o contrattuali; non ne discende un generale potere della pubblica amministrazione di rideterminare unilateralmente il trattamento economico già pattuito.

Come è indicizzato