Sentenza n. 1360/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a. contro il diniego tacito formatosi sull'istanza di accesso del 9 ottobre 2025, avente a oggetto documentazione dettagliata sui valori di produzione e di finanziamento delle prestazioni sanitarie erogate nel 2023 a pazienti provenienti da altre regioni, sui flussi di mobilità sanitaria, sui calcoli e sulle determinazioni adottate nell'ambito della compensazione interregionale e sugli importi riconosciuti alla Regione Lombardia. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della l. n. 241/1990, la falsa applicazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 184/2006, l'eccesso di potere per assoluto difetto di motivazione e la violazione dei principi di buon andamento e trasparenza. Ha sostenuto di vantare un interesse diretto, concreto e attuale, quale concessionaria di pubblico servizio sanitario accreditata e convenzionata, alla conoscenza dei dati necessari per comprendere le ragioni dell'abbattimento economico subito sulle prestazioni di ricovero rese nel 2023 a pazienti residenti in altre regioni e per valutare l'eventuale proposizione di pretese economiche nei confronti dell'amministrazione. Nel corso del giudizio la Regione ha trasmesso parte della documentazione richiesta, ma ha mantenuto il diniego con riferimento alla lettera d) dell'istanza, ritenendo insussistente un interesse diretto e giuridicamente rilevante e ravvisando un controllo generalizzato sull'operato regionale. La ricorrente ha inoltre evidenziato l'inintellegibilità di alcuni dati trasmessi, in particolare quanto alla distinzione tra produzione e finanziato e all'effettiva liquidazione degli importi spettanti alla Regione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha accertato il diritto della società all'ostensione completa di tutti i documenti richiesti con l'istanza del 9 ottobre 2025, imponendo alla Regione di fornire anche i chiarimenti e le precisazioni necessari a rendere intellegibili i documenti già trasmessi. Il Collegio ha qualificato il giudizio ex art. 116 c.p.a. come giudizio sul rapporto, diretto all'accertamento del diritto di accesso e non alla mera eliminazione dell'atto di diniego. Ha ritenuto che le risposte sopravvenute della Regione non avessero integralmente soddisfatto l'interesse della ricorrente, poiché alcuni dati risultavano non pienamente comprensibili e permaneva il diniego relativo alla documentazione richiesta alla lettera d). La società, in quanto concessionaria di pubblico servizio, accreditata e convenzionata per l'erogazione di prestazioni a carico del SSN, è titolare di un interesse giuridicamente rilevante, sia partecipativo sia potenzialmente difensivo, alla conoscenza dei documenti necessari per verificare le ragioni dell'abbattimento subito e valutare eventuali pretese economiche. La richiesta non è stata ritenuta esplorativa o diretta a un controllo generalizzato, essendo riferita a documenti puntualmente individuati e collegati al rapporto concessorio. Il TAR ha inoltre affermato che, nell'accesso difensivo, l'amministrazione e il giudice non devono anticipare la valutazione sull'ammissibilità, influenza o decisività dei documenti in un eventuale giudizio, salvo l'ipotesi di assoluta e manifesta estraneità del documento rispetto alle esigenze difensive, non ravvisata nel caso concreto. La Regione è stata condannata a consentire l'accesso entro trenta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione amministrativa della sentenza, nonché a rifondere le spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 22, 23, 24 e 25 l. 241/1990

  Il diritto di accesso documentale spetta quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale, collegato ai documenti richiesti; tale interesse può avere funzione partecipativa o difensiva e non richiede che sia già instaurato un giudizio o che sia già certa la fondatezza della pretesa sottostante.

• art. 2 d.P.R. 184/2006

  La disciplina regolamentare dell'accesso non consente di qualificare come controllo generalizzato una richiesta puntualmente riferita a documenti individuati e strumentalmente collegati alla posizione giuridica del richiedente.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  il giudice, sussistendone i presupposti, "ordina l'esibizione dei documenti richiesti"

  Il giudizio in materia di accesso è diretto all'accertamento del diritto dell'istante e può concludersi con un ordine di esibizione; il giudice esamina la situazione esistente al momento della decisione, comprese le ostensioni parziali o i dinieghi sopravvenuti.

Massime di principio

• Il giudizio in materia di accesso documentale, pur instaurandosi con modalità impugnatorie, ha natura di giudizio sul rapporto: il giudice deve accertare la sussistenza del diritto all'accesso e può ordinare direttamente l'esibizione dei documenti, valutando anche le determinazioni sopravvenute dell'amministrazione.
• L'ostensione parziale intervenuta durante il giudizio non rende automaticamente improcedibile il ricorso: il giudice deve verificare se l'interesse all'accesso sia stato integralmente soddisfatto, considerando anche l'intellegibilità dei dati trasmessi e l'eventuale permanenza di dinieghi su parti dell'istanza.
• Il concessionario o gestore di un pubblico servizio, quando chieda documenti puntualmente individuati e collegati al rapporto concessorio o all'attività amministrativa incidente sulla propria posizione, possiede un interesse diretto, concreto e attuale all'accesso, anche se la conoscenza è diretta a valutare eventuali pretese economiche future.
• L'accesso difensivo può essere riconosciuto anche in funzione di una tutela soltanto prospettica o potenziale. L'amministrazione e il giudice dell'accesso non devono anticipare il giudizio sull'ammissibilità, rilevanza o decisività dei documenti nell'eventuale controversia futura, salvo l'assoluta e manifesta estraneità dei documenti rispetto alle esigenze difensive o l'uso pretestuoso dell'accesso.
• Una richiesta di accesso non è esplorativa né diretta a un controllo generalizzato quando individua con sufficiente precisione i documenti richiesti e dimostra il nesso di strumentalità tra tali documenti e una posizione giuridica differenziata del richiedente.
• L'ordine di ostensione può comprendere i chiarimenti e le precisazioni necessari a rendere effettivamente comprensibili i documenti trasmessi, quando la mera consegna materiale dei dati non consenta di ricostruirne significato, natura o stato di liquidazione.

Come è indicizzato