Sentenza n. 6363/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha contestato l’ordine di introito con cui Roma Capitale aveva richiesto il pagamento di euro 70.539,04 per il canone demaniale relativo all’anno 2023. La ricorrente ha dedotto, quanto alla qualificazione del litorale di Ostia come area ad alta valenza turistica, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà, perplessità, incompetenza della Giunta municipale, violazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione procedimentale, sviamento, violazione degli artt. 3 e 41 Cost., violazione dell’art. 46-bis, comma 3, della legge regionale Lazio n. 13/2007 e dei principi di imparzialità e buon andamento. Ha inoltre contestato il decreto ministeriale 30 dicembre 2022, deducendo la violazione dell’art. 4 del d.l. n. 400/1993 per l’utilizzo dell’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali in luogo dell’indice dei prezzi praticati dai grossisti. Infine, ha contestato l’indennizzo calcolato ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 400/1993 per asserito utilizzo difforme dell’area, deducendo che l’amministrazione non avrebbe accertato né adeguatamente motivato i presupposti della difformità rispetto al titolo concessorio. Il Ministero e l’Agenzia del demanio hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva e l’improcedibilità, in ragione del successivo annullamento del decreto ministeriale. Roma Capitale ha sostenuto la legittimità dell’applicazione del coefficiente maggiorato del 200 per cento, richiamando gli esiti di un sopralluogo del tavolo tecnico congiunto e la disciplina dell’indennizzo per occupazioni difformi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordine di introito, consentendo il riesercizio del potere amministrativo. In primo luogo, ha rilevato che la deliberazione di Giunta n. 33/2022, sulla quale si fondava la qualificazione del litorale di Ostia come area di categoria A o ad alta valenza turistica, era già stata annullata con sentenza della stessa Sezione, confermata in appello. Poiché la deliberazione aveva natura generale, inscindibile e strutturalmente unitaria, il suo annullamento produceva effetti anche nel presente giudizio e determinava l’illegittimità derivata dell’ordine di introito nella parte relativa alla maggiorazione del canone. In secondo luogo, il TAR ha rilevato che anche il decreto ministeriale 30 dicembre 2022 era già stato annullato dalla Sezione con effetti erga omnes; pertanto, l’adeguamento del canone fondato su tale decreto non poteva sorreggere l’ordine di introito. In terzo luogo, ha accolto la censura relativa all’indennizzo per uso difforme. L’amministrazione aveva applicato il coefficiente previsto dall’art. 8 del d.l. n. 400/1993 sulla base di generiche differenze tra la perizia tecnica asseverata e gli esiti del tavolo tecnico congiunto, ma il verbale del sopralluogo non era stato prodotto e non risultavano specificati i rilievi concreti dai quali desumere l’uso difforme. Le mere difese dell’amministrazione non potevano colmare tale carenza probatoria e motivazionale. Le spese sono state poste a carico di Roma Capitale per euro 2.500, oltre accessori; sono state compensate nei confronti del Ministero, dell’Agenzia del demanio e della Regione Lazio.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’amministrazione deve esplicitare gli elementi istruttori e le ragioni concrete che giustificano la determinazione del canone e l’applicazione dell’indennizzo per uso difforme.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto la violazione degli obblighi di comunicazione di avvio e partecipazione, ma la decisione definisce il giudizio sulla base dell’annullamento degli atti presupposti e dell’insufficienza dell’accertamento dell’uso difforme.

• art. 8 d.l. n. 400/1993

  L’applicazione del coefficiente maggiorato per uso difforme di beni demaniali marittimi presuppone un accertamento concreto e comprovato della difformità rispetto al titolo concessorio, adeguatamente rappresentato e motivato.

• art. 4 d.l. n. 400/1993

  Il decreto ministeriale di adeguamento delle misure dei canoni, già annullato con effetti erga omnes, non può costituire valido fondamento dell’ordine di introito.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il giudice può richiamare, ai fini della motivazione, precedenti della stessa Sezione che abbiano definito questioni analoghe.

Massime di principio

• L’annullamento giudiziale di un atto generale, inscindibile e strutturalmente unitario produce effetti anche nei giudizi in cui un atto applicativo individuale si fondi su quell’atto presupposto, determinando l’illegittimità derivata dell’atto applicativo.
• L’annullamento con effetti erga omnes di un atto generale o normativo utilizzato per aggiornare i canoni demaniali impedisce all’amministrazione di conservarne l’applicazione negli atti di quantificazione del canone.
• L’applicazione di un coefficiente maggiorato per l’uso difforme di un bene demaniale richiede la prova di specifici fatti incompatibili con il titolo concessorio; il mero richiamo a differenze tra documentazione tecnica e sopralluogo, senza produzione del verbale e senza indicazione dei rilievi concreti, non è sufficiente.
• L’amministrazione deve motivare in modo verificabile le ragioni per cui ritiene sussistente l’uso difforme del bene demaniale e non può integrare in giudizio, mediante difese generiche, una motivazione istruttoria carente nell’atto impugnato.
• L’annullamento dell’atto applicativo fondato su presupposti illegittimi non impedisce, di per sé, il riesercizio del potere amministrativo nel rispetto degli effetti conformativi della pronuncia.

Come è indicizzato