Tribunale, Sentenza T-138/20

Dazio compensativo definitivo sul biodiesel originario dell’Indonesia

Il procedimento riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da PT Ciliandra Perkasa contro il regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092, con cui la Commissione ha imposto un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia. La controversia attiene alla legittimità della valutazione di sovvenzione, pregiudizio e minaccia di pregiudizio ai sensi del regolamento (UE) 2016/1037.

Fatti essenziali e contesto dell’indagine

La ricorrente è un’impresa indonesiana produttrice ed esportatrice di biodiesel nell’Unione. L’inchiesta antidumping e antisovvenzioni è stata aperta su denuncia dell’European Biodiesel Board (EBB) e ha riguardato biodiesel identificato come esteri mono-alchilici di acidi grassi e/o gasoli paraffinici di origine non fossile, in forma pura o in miscela, originari dell’Indonesia.

Il Tribunale ricorda che il biodiesel indonesiano è principalmente palm oil methyl ester (PME), derivato da crude palm oil (CPO), mentre il biodiesel unionale è principalmente rapeseed methyl ester (RME), pur essendo prodotto anche da CPO. Una questione centrale del caso è la diversa temperatura di intorbidimento a freddo (CFPP) dei diversi prodotti, elemento rilevante per la comparabilità dei prezzi.

Quadro normativo rilevante

La decisione si fonda soprattutto sul regolamento (UE) 2016/1037, in particolare sugli articoli:

• 3, in tema di definizione di sovvenzione e contributo finanziario;
• 7, in tema di calcolo dell’ammontare della sovvenzione;
• 8, in tema di determinazione del pregiudizio, price undercutting, price pressure, nesso causale e minaccia di pregiudizio materiale. Il Tribunale richiama inoltre l’articolo 263 TFUE per il sindacato di legittimità, l’articolo 296 TFUE sul dovere di motivazione e la direttiva (UE) 2018/2001 solo ai fini della valutazione della pretesa incidenza futura sul mercato.

Primo motivo: price undercutting e pressure sui prezzi

La ricorrente contesta tre metodi utilizzati dalla Commissione per calcolare il price undercutting.

Primo metodo

La Commissione ha confrontato le importazioni di PME dall’Indonesia con le vendite di PME prodotto nell’Unione, rilevando margini di undercutting tra 6,0% e 11,6%. Il Tribunale ritiene che il confronto fosse plausibile perché riguardava lo stesso prodotto, che i prezzi non risultavano differenziati in base al CFPP e che esisteva una competizione diretta, poiché il PME unionale veniva anche venduto direttamente alle raffinerie di diesel minerale.

Secondo metodo

La Commissione ha esteso il confronto includendo anche le vendite di FAME 0 dell’industria unionale, con aggiustamento del prezzo verso il basso per tenere conto delle differenze fisiche tra i prodotti. Il Tribunale osserva che la Commissione ha effettivamente considerato il valore di mercato delle differenze di proprietà fisiche e che il PME importato incide sui prezzi delle miscele, poiché è uno degli ingredienti utilizzati per produrre biodiesel adatto a varie condizioni climatiche.

Terzo metodo

La Commissione ha confrontato tutte le importazioni di biodiesel indonesiano con tutte le vendite di biodiesel dei produttori campionati dell’Unione, senza ulteriori aggiustamenti, trovando un margine del 17,1%. Il Tribunale accetta la scelta della Commissione di non effettuare correzioni ulteriori, perché la relazione competitiva tra biodiesel con CFPP diversi è complessa, dipende da stagione e area geografica, e non esiste una correlazione lineare dimostrata tra CFPP e prezzo. La ricorrente non ha dimostrato che l’aggiustamento richiesto fosse necessario per rendere i prezzi comparabili.

Quanto alla price pressure, il Tribunale conferma che l’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), non richiede una prova del solo undercutting, ma dell’effetto complessivo delle importazioni sovvenzionate sui prezzi del mercato unionale. I dati di costo e prezzo mostrano che, mentre i costi di produzione diminuivano, i prezzi di vendita dell’industria unionale scendevano più rapidamente, impedendo all’industria di beneficiare della riduzione dei costi.

Secondo motivo: nesso causale

La ricorrente sostiene che, poiché la valutazione dell’undercutting sarebbe viziata, sarebbe viziato anche il nesso causale tra importazioni sovvenzionate e pregiudizio. Il Tribunale rigetta la censura perché dipende integralmente dal primo motivo, già respinto. La Commissione poteva quindi fondarsi sull’undercutting accertato per valutare il suo impatto sull’industria unionale.

Terzo motivo: sovvenzione tramite Oil Palm Plantation Fund

Il cuore della controversia riguarda il meccanismo di sostegno indonesiano al biodiesel.

Qualificazione come contributo finanziario

La Commissione ha ritenuto che l’Oil Palm Plantation Fund, ente pubblico, effettuasse un trasferimento diretto di fondi a favore dei produttori di biodiesel pagando la differenza tra il diesel reference price e il biodiesel reference price. Il Tribunale conferma che si tratta di un contributo finanziario ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto i), del regolamento 2016/1037, e che la provenienza dei fondi non è decisiva. Il fatto che i fondi siano alimentati da prelievi all’esportazione di CPO non esclude la qualificazione come sovvenzione.

Esclusione della tesi della compravendita

La ricorrente sosteneva che quei pagamenti fossero il corrispettivo della vendita di biodiesel a Pertamina. Il Tribunale respinge l’argomento: il Management Agency non interveniva nella transazione commerciale tra produttori e Petrofuel Entities e la somma erogata dall’Oil Palm Plantation Fund non costituiva prezzo di acquisto, ma un pagamento successivo e distinto, privo di contropartita equivalente. Pertamina e AKR sono soggetti distinti, e non è dimostrato che costituissero un unico acquirente o un’unica entità economica con il Governo.

Esistenza del beneficio

Il Tribunale conferma anche la sussistenza di un beneficio ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2. La Commissione ha correttamente adottato come scenario controfattuale quello in cui, senza il fondo e senza il meccanismo di compensazione, i produttori non avrebbero ricevuto il supplemento di prezzo e il prezzo del biodiesel sarebbe stato inferiore. Il Tribunale osserva inoltre che il reference price del biodiesel fissato dal Governo indonesiano includeva costi di trasformazione eccessivi e non rifletteva condizioni di mercato normali.

La tesi secondo cui il beneficio sarebbe stato interamente trasferito ai blenders è respinta per difetto di prova: il vantaggio economico era stato concesso direttamente ai produttori di biodiesel e non risulta dimostrato un passaggio integrale ad altri operatori.

Quarto motivo: calcolo dell’ammontare del beneficio

La ricorrente contesta il calcolo della sovvenzione per non avere dedotto i prelievi all’esportazione e i costi di trasporto, e per avere allocato il beneficio sul fatturato totale del biodiesel.

Deduzione di prelievi ed oneri

Il Tribunale interpreta l’articolo 7, paragrafo 1, in senso conforme alla discrezionalità della Commissione: le deduzioni sono possibili solo se l’interessato dimostra che i costi erano necessari per ottenere la sovvenzione o che i tributi erano specificamente destinati a compensarla. La ricorrente non ha provato che i prelievi all’esportazione fossero specificamente volti a compensare la sovvenzione. I costi di trasporto, inoltre, erano legati all’esecuzione del contratto di vendita con Pertamina o AKR e non alla condizione per ricevere il sussidio.

Denominatore per l’allocazione

La Commissione ha allocato l’importo della sovvenzione sul fatturato totale delle vendite di biodiesel, interne ed estere. Il Tribunale ritiene il criterio corretto ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, poiché si trattava di una sovvenzione non riferita a quantità prodotte, esportate o trasportate e non di un’esportazione-sussidio. La motivazione della Commissione è ritenuta sufficiente ai fini dell’articolo 296 TFUE.

Quinto motivo: minaccia di pregiudizio materiale

La ricorrente sostiene che la Commissione non avrebbe esaminato correttamente i fattori di cui all’articolo 8, paragrafo 8, e avrebbe trascurato elementi favorevoli all’industria unionale. Il Tribunale respinge il motivo dopo un’analisi dettagliata dei dati macroeconomici e microeconomici.

Situazione dell’industria unionale

La Commissione aveva già rilevato che l’industria unionale non aveva subito un pregiudizio materiale attuale, ma era in situazione fragile. Il Tribunale considera coerente tale valutazione con i dati su produzione, capacità, quota di mercato, prezzi, costi, cash flow e redditività. In particolare:

• la produzione unionale non seguiva l’aumento della domanda;
• le vendite e la quota di mercato diminuivano nel periodo rilevante;
• i prezzi di vendita scendevano mentre i costi diminuivano meno;
• la redditività rimaneva debole.

Dati del periodo successivo all’inchiesta

La Commissione aveva anche preso in esame dati successivi al periodo d’inchiesta per confermare la previsione di minaccia. Il Tribunale ammette l’uso di tali dati in una valutazione prospettica, purché la loro rappresentatività sia spiegata. Nel caso concreto, i dati successivi indicavano un ulteriore deterioramento e confermavano le previsioni iniziali.

Natura delle sovvenzioni, capacità disponibile e crescita delle importazioni

Il Tribunale conferma che le misure indonesiane, incluse quelle sul CPO e il meccanismo del fondo, mantenevano artificialmente basso il prezzo del biodiesel e potevano aggravare il danno per l’industria unionale. Inoltre, la capacità produttiva disponibile in Indonesia era ampia, e il passaggio dal sistema B20 al B30 era considerato troppo ambizioso nel breve termine. Anche i dati sulle importazioni successive al periodo d’inchiesta indicavano volumi elevati, tali da sostenere la valutazione di un imminente aumento delle importazioni sovvenzionate.

Sesto motivo: violazione dei diritti della difesa

La ricorrente lamenta di aver conosciuto solo nella regolamentazione definitiva alcune valutazioni della Commissione, senza poter formulare osservazioni. Il Tribunale ricorda che la violazione dei diritti di difesa comporta l’annullamento solo se non si può escludere che il procedimento avrebbe potuto avere esito diverso.

Nel caso concreto, le affermazioni criticate nella decisione definitiva erano già sostanzialmente contenute nella regolamentazione provvisoria, in particolare quanto a:

• sensibilità della domanda ai prezzi;
• impatto del PME importato sui prezzi delle miscele;
• presenza di produzione unionale di PME e competizione tra PMI/FAME diversi.

Pertanto, la ricorrente aveva già la possibilità di replicare nella fase amministrativa e non è dimostrato alcun pregiudizio effettivo al diritto di difesa.

Decisione finale

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna PT Ciliandra Perkasa alle spese, incluse quelle della Commissione e dell’EBB interveniente.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che, nelle misure di difesa commerciale:

• il sindacato giurisdizionale è limitato all’errore manifesto, alla correttezza procedurale e alla sufficienza dell’apparato probatorio;
• la Commissione dispone di un ampio margine nella scelta del metodo di comparazione dei prezzi e nella valutazione di mercati complessi;
• un trasferimento di fondi da un ente pubblico può costituire sovvenzione anche se finanziato da prelievi parafiscali su prodotti connessi alla filiera;
• per il calcolo del beneficio e dell’allocazione, l’onere della prova sulle deduzioni richieste incombe all’interessato;
• la minaccia di pregiudizio può essere accertata anche con dati post-inchiesta, se usati per confermare una previsione ragionevole e imminente.