Tribunale, Sentenza T-111/20

Dazio compensativo definitivo sul biodiesel originario dell’Indonesia

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE contro il regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092, con cui la Commissione ha istituito un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia. Il Tribunale esamina le censure mosse da tre società indonesiane produttrici ed esportatrici di biodiesel contro la qualificazione delle misure indonesiane come sovvenzioni e contro l’accertamento della minaccia di pregiudizio per l’industria dell’Unione.

Parti e contesto fattuale

Le ricorrenti sono PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Multi Nabati Sulawesi. La convenuta è la Commissione europea, sostenuta dall’European Biodiesel Board (EBB). Le società ricorrenti contestavano il dazio compensativo definitivo applicato alle loro esportazioni di biodiesel verso l’Unione.

Il contesto industriale è quello del biodiesel prodotto in Indonesia, principalmente PME derivato dall’olio di palma greggio, contrapposto al biodiesel prodotto nell’Unione, principalmente RME. Il procedimento amministrativo ha riguardato sia il periodo dell’inchiesta sia il periodo successivo, e la Commissione ha basato parte delle proprie conclusioni anche su dati disponibili in ragione della mancata cooperazione di alcuni operatori indonesiani.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare il regolamento (UE) 2016/1037 e, nel dettaglio:

• articolo 3, punto 1, lettera a), e lettera a), iv)
• articolo 3, punto 1, lettera b)
• articolo 3, punto 2
• articolo 6, lettera d)
• articolo 7, paragrafo 1, lettera a)
• articolo 8, paragrafi 5, 6 e 8
• articolo 28, paragrafo 5 Sono inoltre richiamati il regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092, il regolamento di esecuzione (UE) 2019/1344, il regolamento di esecuzione (UE) 2019/244, la direttiva (UE) 2018/2001 e il regolamento delegato (UE) 2019/807. Il Tribunale cita anche l’articolo XVI del GATT 1994 e varie pronunce/relazioni OMC a fini interpretativi, senza ritenerle vincolanti.

Primo motivo: Fondo per le piantagioni di palma da olio, contributo finanziario e vantaggio

Le ricorrenti sostenevano che i pagamenti del Fondo per le piantagioni di palma da olio non costituissero un contributo finanziario imputabile a una pubblica autorità o a un ente pubblico, ma fossero semplici pagamenti contrattuali per l’acquisto di biodiesel.

Il Tribunale respinge tale impostazione. Osserva che l’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento di base non richiede alcuna specifica sull’origine dei fondi trasferiti: ciò che conta è che il trasferimento sia imputabile alla pubblica amministrazione. Nel caso di specie, il Fondo per le piantagioni di palma da olio è un ente pubblico e i pagamenti sono stati effettuati dall’agenzia di gestione attingendo a risorse pubbliche raccolte tramite prelievi e tasse all’esportazione.

Il Tribunale esclude anche che si trattasse di un normale contratto a titolo oneroso. L’agenzia di gestione non interveniva nelle operazioni di acquisto tra i produttori di biodiesel e Pertamina/AKR; il pagamento della differenza tra prezzo di riferimento del diesel e prezzo di riferimento del biodiesel non costituiva il corrispettivo di una prestazione di mercato, ma un trasferimento diretto di fondi. Di conseguenza, non ricorrevano neppure i presupposti per qualificare l’operazione come acquisto di beni da parte del governo ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iii).

Quanto al vantaggio, il Tribunale conferma che i pagamenti conferivano ai produttori di biodiesel una situazione più favorevole rispetto a quella di mercato. La Commissione poteva legittimamente rilevare che, senza il sistema di sostegno, i prezzi del biodiesel in Indonesia sarebbero stati inferiori e che il prezzo di riferimento usato dal governo non rifletteva condizioni concorrenziali normali. Neppure gli sconti, i costi di trasporto o i costi di credito invocati dalle ricorrenti imponevano una deduzione automatica dall’importo della sovvenzione, poiché tali elementi non rientravano nelle spese deducibili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), o non erano stati debitamente provati come necessari per accedere alla sovvenzione.

Secondo motivo: olio di palma greggio, incarico a enti privati e sostegno al reddito o ai prezzi

Il secondo motivo riguardava il sostegno statale alla fornitura di olio di palma greggio a un corrispettivo inferiore all’importo adeguato, attraverso tassa e prelievo all’esportazione, controllo dei prezzi tramite PTPN e sostegno al reddito o ai prezzi.

Il Tribunale interpreta l’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), come disposizione antielusione: il governo può essere considerato come autore di un contributo finanziario anche quando incarica o dà ordine a un ente privato di svolgere funzioni che normalmente spetterebbero alla pubblica amministrazione. L’espressione va letta in senso ampio, includendo qualsiasi azione pubblica che, direttamente o indirettamente, affidi all’ente privato la funzione in questione o ne condizioni il comportamento.

Tassa e prelievo all’esportazione

Il Tribunale approva la conclusione della Commissione secondo cui il sistema di restrizioni all’esportazione aveva l’effetto di spingere i produttori di olio di palma greggio a vendere sul mercato interno a prezzi artificialmente bassi. La tassa e il prelievo all’esportazione non erano misure neutre di mera raccolta di entrate: nel loro contesto concreto, collegate ai prezzi internazionali e accompagnate da altri interventi, restringevano di fatto la libertà dei produttori di scegliere il mercato di sbocco. Il fatto che la tassa fosse pari a zero nel periodo dell’inchiesta non la rendeva irrilevante, poiché il sistema nel suo complesso continuava a produrre effetti di distorsione.

Controllo dei prezzi tramite PTPN

Il Tribunale conferma anche che la Commissione poteva basarsi sui dati disponibili per concludere che la PTPN, società interamente pubblica, fungeva da soggetto di riferimento nel mercato interno e fissava i prezzi a un livello artificialmente basso. Le aste giornaliere, la pubblicazione del prezzo di aggiudicazione, la possibilità del consiglio di amministrazione di accettare offerte inferiori al prezzo ipotetico e il contesto di mercato frammentato consentivano di ritenere che il governo influenzasse de facto il prezzo di mercato dell’olio di palma greggio.

Sostegno al reddito o ai prezzi

Il Tribunale accoglie l’interpretazione della Commissione secondo cui l’articolo 3, punto 1, lettera b), copre qualsiasi intervento pubblico diretto o indiretto idoneo a mantenere o aumentare redditi o prezzi. Qui il governo indonesiano aveva agito attraverso un insieme coerente di misure per sostenere l’industria del biodiesel: restrizioni all’esportazione dell’olio di palma greggio, fissazione dei prezzi tramite PTPN, sovvenzioni ai produttori di olio di palma e sistema del Fondo per le piantagioni di palma da olio. Tali misure avevano l’effetto di assicurare ai produttori di biodiesel l’accesso alla materia prima principale a un prezzo inferiore a quello di mercato, con effetti anche sulle esportazioni.

Terzo motivo: minaccia di pregiudizio notevole

Le ricorrenti contestavano la conclusione della Commissione secondo cui l’industria dell’Unione era esposta a una minaccia di pregiudizio notevole. Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 8, tale minaccia deve risultare da fatti chiari, imminenti e non meramente ipotetici.

Esaminando gli indicatori macroeconomici e microeconomici, il Tribunale rileva che la Commissione aveva legittimamente considerato l’industria dell’Unione non solida, pur non ancora in pregiudizio grave nel periodo dell’inchiesta. Alcuni indicatori erano migliorati, ma altri dati mostravano una situazione fragile: la produzione non seguiva la crescita della domanda, le vendite e la quota di mercato calavano nel momento in cui aumentavano le importazioni indonesiane, e la redditività restava modesta. Il Tribunale accetta anche l’uso di dati successivi al periodo dell’inchiesta per confermare una tendenza prognostica e ritiene che tali dati avvalorassero la minaccia imminente.

Quarto motivo: nesso causale e importazioni dall’Argentina

Quanto al nesso causale, il Tribunale distingue tra l’analisi di imputazione e quella di non imputazione ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 5 e 6. La Commissione aveva verificato se le importazioni sovvenzionate dall’Indonesia fossero realmente la causa della minaccia di pregiudizio e aveva escluso che le importazioni dall’Argentina interrompessero tale nesso.

Il Tribunale osserva che, nel periodo considerato, le importazioni indonesiane erano aumentate in modo molto significativo, mentre le vendite dell’industria dell’Unione diminuivano nonostante la crescita del consumo e la disponibilità di capacità produttiva. Le importazioni indonesiane esercitavano inoltre pressione sui prezzi. Quanto alle importazioni argentine, il Tribunale ritiene corretto che la Commissione le avesse trattate come un altro fattore di pregiudizio, già sottoposto a misure compensative autonome. La loro presenza non escludeva che le importazioni indonesiane continuassero a costituire, da sole, una minaccia grave e prossima per l’industria dell’Unione.

Il Tribunale respinge anche il richiamo alle relazioni OMC e la censura di violazione del diritto a una buona amministrazione, ritenendo che la Commissione avesse esaminato in modo accurato e imparziale gli elementi pertinenti.

Decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Le ricorrenti sono state condannate alle spese, comprese quelle sostenute dalla Commissione e dall’EBB.

Principi affermati

• Il contributo finanziario ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento di base non richiede una specifica tracciabilità dell’origine dei fondi, purché il trasferimento sia imputabile alla pubblica amministrazione.
• Un sistema pubblico che, tramite restrizioni all’esportazione e controllo dei prezzi, indirizza la vendita di una materia prima sul mercato interno a prezzi artificialmente bassi può integrare un incarico o un ordine a enti privati ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv).
• La nozione di sostegno al reddito o ai prezzi dell’articolo 3, punto 1, lettera b), comprende misure pubbliche coordinate che stabilizzano o riducono i prezzi a vantaggio di un settore produttivo.
• Nelle indagini antisovvenzioni, la Commissione può ricorrere a parametri di riferimento esterni quando il mercato interno è distorto.
• Ai fini della minaccia di pregiudizio e del nesso causale, la Commissione può basarsi su un insieme coerente di dati e indizi, compresi dati successivi al periodo dell’inchiesta, e può attribuire alle importazioni sovvenzionate la responsabilità anche se altri fattori contribuiscono a una parte del pregiudizio complessivo.