Tribunale, Sentenza T-143/20

Dazio compensativo sul biodiesel originario dell’Indonesia

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da due società indonesiane produttrici ed esportatrici di biodiesel contro il regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092, con cui la Commissione ha istituito un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia. Il Tribunale, in composizione ampliata, ha esaminato la legittimità delle conclusioni della Commissione in materia di sovvenzioni, pregiudizio e garanzie procedurali.

Fatti e procedimento amministrativo

Le ricorrenti esportavano biodiesel verso l’Unione ed erano già soggette a precedenti misure antidumping. A seguito di una denuncia dell’EBB, la Commissione ha avviato un’inchiesta antisovvenzioni nel dicembre 2018, relativa al biodiesel indonesiano, prodotto prevalentemente da esteri metilici di olio di palma (PME). Dopo un dazio provvisorio del 18%, la Commissione ha adottato il regolamento impugnato confermando un dazio compensativo definitivo del 18%.

Questioni sottoposte al Tribunale

Le ricorrenti articolavano sette motivi, riguardanti in sintesi:

• la determinazione della sottoquotazione dei prezzi e la pressione sui prezzi;
• il nesso di causalità tra importazioni sovvenzionate e pregiudizio;
• la qualificazione come sovvenzione della fornitura di olio di palma greggio a corrispettivo inferiore all’importo adeguato;
• la qualificazione come sovvenzione dei pagamenti del Fondo per le piantagioni di palma da olio;
• il calcolo dell’importo del vantaggio;
• l’accertamento di una minaccia di pregiudizio notevole;
• la violazione dei diritti della difesa.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama soprattutto il regolamento (UE) 2016/1037, in particolare:

• articolo 3, punti 1 e 2, sulle nozioni di sovvenzione e vantaggio;
• articolo 3, punto 1, lettera a), i) e iv), sui trasferimenti diretti di fondi e sull’azione di incaricare/dare ordine a enti privati;
• articolo 3, punto 1, lettera b), sul sostegno al reddito o ai prezzi;
• articolo 6, lettera d), sull’adeguatezza del corrispettivo nella fornitura di beni;
• articolo 7, sul calcolo dell’importo della sovvenzione;
• articolo 8, paragrafi 1, 2, 5 e 8, sul pregiudizio e sulla minaccia di pregiudizio;
• articolo 15, paragrafo 1, secondo comma, sulla revoca della sovvenzione o del vantaggio. Sono inoltre richiamati l’articolo 263 TFUE, l’articolo 296 TFUE, gli articoli 76, 84 e 134 del regolamento di procedura del Tribunale, la direttiva (UE) 2018/2001 e varie disposizioni/atti OMC, in particolare l’articolo XVI del GATT 1994 e l’accordo SMC.

Sulla sottoquotazione dei prezzi e sulla pressione sui prezzi

Il Tribunale respinge integralmente il primo motivo. Ritiene che la Commissione disponesse di un ampio margine discrezionale nella scelta del metodo di analisi della sottoquotazione e che i tre metodi adottati fossero plausibili e fondati su dati rilevanti.

Nel primo metodo, la Commissione aveva confrontato il PME indonesiano con il PME dell’industria dell’Unione, riscontrando una sottoquotazione tra il 6,0% e l’11,6%. Il Tribunale osserva che la Commissione aveva tenuto conto delle caratteristiche fisiche dei prodotti, degli usi e del loro rapporto concorrenziale, compresa la vendita diretta alle raffinerie di diesel minerale.

Nel secondo metodo, la Commissione aveva incluso anche vendite di FAME 0 dell’industria dell’Unione, adeguandone il prezzo al ribasso per tenere conto delle differenze fisiche. Il Tribunale conferma che la Commissione ha considerato il valore di mercato delle differenze di proprietà fisiche e che il PME importato competeva anche con miscele nelle quali esso era fattore produttivo.

Nel terzo metodo, che confrontava tutte le importazioni di biodiesel dall’Indonesia con tutte le vendite di biodiesel dell’Unione, la Commissione non aveva effettuato ulteriori adeguamenti. Il Tribunale giudica ragionevole la scelta, data la complessità del mercato e l’assenza di una correlazione diretta e lineare tra CFPP e prezzo. Le ricorrenti non hanno dimostrato che fossero necessari ulteriori aggiustamenti per rendere comparabili i prodotti.

Quanto alla pressione sui prezzi, il Tribunale afferma che l’articolo 8, paragrafo 1, non impone di valutare la sola sottoquotazione in sé, ma l’effetto complessivo delle importazioni sovvenzionate sui prezzi dell’industria dell’Unione. I dati di costo e prezzo mostrano che, pur essendo i prezzi di vendita rimasti superiori ai costi di produzione, l’industria dell’Unione non ha beneficiato della riduzione dei costi, perché i prezzi sono scesi in misura maggiore. Ciò è sufficiente a escludere l’errore manifesto.

Sul nesso di causalità

Il secondo motivo è respinto perché dipendeva dall’accoglimento del primo motivo. Poiché la sottoquotazione è stata ritenuta validamente accertata, la Commissione poteva legittimamente tenerne conto nell’analisi del nesso causale ex articolo 8, paragrafo 5, del regolamento di base.

Sulla fornitura di olio di palma greggio a corrispettivo inferiore all’importo adeguato

Il Tribunale affronta diffusamente il terzo motivo e conferma che il governo indonesiano ha agito in modo equivalente a un incarico o a un ordine ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv).

Restrizioni all’esportazione

La tassa e il prelievo all’esportazione, combinati con altre misure, hanno reso non attraente l’esportazione di olio di palma greggio e hanno mantenuto artificialmente bassi i prezzi sul mercato interno. Il Tribunale ritiene che il governo abbia così limitato la libertà di scelta dei produttori e abbia orientato la fornitura verso il mercato interno a un prezzo inferiore all’adeguato. Il fatto che tali misure avessero anche finalità ulteriori, come la stabilizzazione dei prezzi dell’olio da cucina o il finanziamento del fondo, non ne esclude la rilevanza ai fini dell’articolo 3.

Controllo dei prezzi tramite PTPN

La PTPN, società pubblica, organizzava aste giornaliere e fissava prezzi di riferimento artificialmente bassi; i prezzi praticati dai fornitori privati seguivano quei valori. Il Tribunale considera plausibile che il governo abbia usato la PTPN come strumento di price setting, così da “incaricare” o “dare ordine” ai fornitori di vendere a prezzi inferiori all’adeguato.

Sostegno al reddito o ai prezzi

Il Tribunale interpreta l’articolo 3, punto 1, lettera b), in senso ampio: rientra nella nozione qualsiasi azione pubblica che, direttamente o indirettamente, mantenga la stabilità dei redditi o dei prezzi o ne provochi l’aumento. Le misure indonesiane, considerate nel loro insieme, avevano proprio l’effetto di sostenere il reddito dell’industria del biodiesel mediante prezzi di approvvigionamento artificiosamente bassi.

Vantaggio

Quanto al vantaggio, il Tribunale conferma che la Commissione poteva usare come riferimento i prezzi FOB all’esportazione dall’Indonesia verso il resto del mondo, poiché erano il parametro più vicino a un mercato non distorto. Le obiezioni secondo cui tali prezzi sarebbero a loro volta falsati dal prelievo all’esportazione non sono accolte: il prezzo esportato resta un parametro valido, e il confronto con i prezzi interni mostra comunque un vantaggio conferito ai produttori di biodiesel.

Sui pagamenti del Fondo per le piantagioni di palma da olio

Il quarto motivo è respinto in entrambe le sue parti.

Il Tribunale qualifica i pagamenti del Fondo per le piantagioni di palma da olio come trasferimenti diretti di fondi ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), i), e non come semplici pagamenti contrattuali per l’acquisto di biodiesel. Il Fondo è un ente pubblico distinto dagli acquirenti finali (Pertamina e AKR), e non riceve una contropartita equivalente per i pagamenti effettuati. Anche se il sistema coinvolge soggetti pubblici e privati, il vantaggio economico è attribuito ai produttori di biodiesel che ricevono il pagamento integrativo.

Sul piano del vantaggio, il Tribunale ritiene corretta la costruzione controfattuale della Commissione: senza l’obbligo di miscelazione, senza il fondo e senza i relativi pagamenti, i miscelatori non avrebbero avuto interesse ad acquistare biodiesel a tali condizioni, e i produttori non avrebbero ricevuto il sostegno in questione. Non è dimostrato che il vantaggio sia stato trasferito integralmente ai miscelatori o che i pagamenti siano stati solo un beneficio per Pertamina/AKR.

Sul calcolo dell’importo della sovvenzione

Il quinto motivo è respinto.

La Commissione non era tenuta a dedurre i prelievi all’esportazione dal montante della sovvenzione, perché le ricorrenti non hanno dimostrato che tali prelievi fossero specificamente destinati a compensare la sovvenzione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1. Parimenti, i costi di trasporto per la consegna del biodiesel non erano spese “necessarie per avere accesso alla sovvenzione”, essendo connessi all’esecuzione del contratto di vendita e non al diritto a percepire il contributo pubblico.

Quanto alla ripartizione, il Tribunale conferma che, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, il valore totale della sovvenzione può essere ripartito sul fatturato totale delle vendite del prodotto interessato. Poiché il biodiesel riceve il sostegno sia per le vendite interne sia per quelle all’esportazione, l’uso del fatturato complessivo era appropriato. Non vi è neppure violazione dell’obbligo di motivazione, poiché il regolamento impugnato esponeva in modo sufficiente la logica del calcolo.

Sulla minaccia di pregiudizio notevole

Il sesto motivo è respinto. Il Tribunale ricorda che l’accertamento di una minaccia di pregiudizio notevole deve basarsi su fatti, essere imminente e fondarsi sulla valutazione complessiva dei fattori indicati all’articolo 8, paragrafo 8.

La Commissione ha correttamente ritenuto che l’industria dell’Unione non fosse solida, perché la produzione non aveva seguito la crescita della domanda, la quota di mercato era scesa, i prezzi di vendita si erano ridotti e i costi decrescenti non erano stati assorbiti in miglioramento della redditività. Anche i dati successivi al periodo dell’inchiesta sono stati legittimamente considerati per confermare le previsioni: il Tribunale li giudica rilevanti, pur tenendo conto della loro comparabilità limitata.

Il Tribunale conferma inoltre la valutazione della Commissione sul forte aumento della capacità esportatrice indonesiana e sulla probabilità che l’obbligo di miscelazione B30 non assorbisse in tempi brevi la capacità inutilizzata. Infine, respinge gli argomenti relativi al livello dei prezzi delle importazioni sovvenzionate e all’impatto della direttiva (UE) 2018/2001, ritenendo che quest’ultima non fosse ancora idonea a incidere in modo prevedibile sull’analisi della minaccia.

Sui diritti della difesa

Il settimo motivo è respinto. Il Tribunale ribadisce che una violazione dei diritti della difesa conduce all’annullamento solo se non si può escludere che il procedimento abbia potuto condurre a un risultato diverso.

Le informazioni contestate dalle ricorrenti non erano nuove: la presunta scarsa sensibilità della domanda di biodiesel alle variazioni di prezzo e la presenza di PME prodotto nell’Unione erano già desumibili dal regolamento provvisorio. Le ricorrenti avevano quindi potuto formulare osservazioni nella fase amministrativa.

Dispositivo

Il ricorso è integralmente respinto e le ricorrenti sono condannate alle spese, comprese quelle della Commissione e dell’EBB.

Principi affermati

La pronuncia conferma alcuni principi rilevanti per la difesa commerciale dell’Unione:

• l’ampio margine discrezionale della Commissione nella valutazione di sottoquotazione, vantaggio e minaccia di pregiudizio;
• la possibilità di qualificare come sovvenzioni misure pubbliche indirette che, nel loro effetto combinato, mantengono artificialmente bassi i prezzi interni di una materia prima;
• la compatibilità con l’articolo 3 del regolamento di base di un intervento pubblico tramite un’impresa di Stato che fissi prezzi di riferimento sul mercato;
• la legittimità dell’uso di prezzi FOB all’esportazione come benchmark per il calcolo del vantaggio in un mercato interno distorto;
• la sufficienza di una motivazione che renda comprensibile il ragionamento della Commissione, senza dover replicare a ogni argomento delle parti interessate.