Tribunale, Sentenza T-182/21

Congelamento dei fondi del PKK e aggiornamento delle liste antiterrorismo UE

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto dal Kurdistan Workers' Party (PKK) contro tre serie di atti del Consiglio che ne hanno mantenuto il nome nelle liste UE dei soggetti sottoposti a misure restrittive antiterrorismo. Il Tribunale esamina la legittimità della base fattuale delle iscrizioni e dei successivi rinnovi, nonché la motivazione e le garanzie procedurali connesse.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il PKK, fondato nel 1978, era stato inizialmente inserito nelle liste UE nel 2002 e vi era rimasto anche attraverso aggiornamenti successivi. Gli atti impugnati sono la decisione e il regolamento di febbraio 2021, quelli di luglio 2021 e quelli di febbraio 2022, tutti diretti a confermare il mantenimento del PKK nelle liste di congelamento dei fondi.

Le motivazioni del Consiglio si fondavano, in sintesi:

• su un ordine del Home Secretary britannico del 29 marzo 2001 e su successivi atti del 2014 e 2020;
• su decisioni delle autorità francesi relative a un centro culturale kurdo condannato per partecipazione ad associazione criminale finalizzata al terrorismo e per finanziamento terroristico;
• su decisioni delle autorità statunitensi del 1997 e del 2001, qualificate come FTO e SDGT;
• per gli atti più recenti, anche su un attacco del 2020 e su altri fatti del 2014 e 2017.

Questioni giuridiche esaminate

Il PKK articolava sette motivi, relativi a:

• incertezza giuridica e errata qualificazione del soggetto iscritto;
• qualificazione del PKK come gruppo terroristico ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune 2001/931/PESC;
• inesistenza di una decisione di una "autorità competente" ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 4;
• carenza di riesame ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 6;
• violazione del principio di proporzionalità;
• difetto di motivazione;
• violazione dei diritti della difesa e della tutela giurisdizionale effettiva.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama soprattutto l'articolo 1 della posizione comune 2001/931/PESC:

• paragrafo 2: soggetti coinvolti in atti terroristici;
• paragrafo 3: definizione di atto terroristico e di gruppo terroristico;
• paragrafo 4: necessità di una decisione di un'autorità competente e di informazioni precise nel fascicolo;
• paragrafo 6: obbligo di revisione periodica. Richiama inoltre l'articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001, l'articolo 296 TFUE sulla motivazione, l'articolo 266 TFUE sugli effetti delle sentenze di annullamento, l'articolo 21 TUE e la Carta dei diritti fondamentali.

Argomentazione sulla nozione di gruppo/entity e sulla certezza del diritto

Il Tribunale respinge l'argomento secondo cui il Consiglio non avrebbe identificato con sufficiente precisione il soggetto iscritto. La posizione comune e il regolamento prevedono quattro categorie di soggetti inseribili nelle liste: persone fisiche, persone giuridiche, gruppi ed entità. Secondo il Tribunale, non occorre che il Consiglio individui in anticipo le persone fisiche autrici materiali degli atti prima di iscrivere un'organizzazione; è sufficiente che atti terroristici siano commessi per conto o con l'assistenza di un gruppo o entità.

Il Tribunale ritiene inoltre che la distinzione tra "gruppo" ed "entità" non sia decisiva, perché il PKK aveva ammesso di poter essere almeno qualificato come entità. Quanto alle denominazioni KONGRA-GEL e KADEK, il Tribunale ritiene non dimostrato che si tratti di soggetti estranei al PKK o del tutto distinti da esso.

Autorità competente e decisioni del Regno Unito

Con riguardo all'ordine del Home Secretary del 2001, il Tribunale ribadisce la propria giurisprudenza secondo cui un'autorità amministrativa può essere "competente" se l'ordinamento nazionale le attribuisce il potere di adottare misure restrittive antiterrorismo e se la decisione è soggetta a controllo giurisdizionale su fatti e diritto. Il Home Secretary è quindi considerato autorità competente, anche se amministrativa.

Il Tribunale aggiunge che:

• non è necessario che la decisione provenga da un procedimento penale in senso stretto;
• la procedura britannica prevede comunque più fasi, consultazioni e approvazione parlamentare;
• la durata della proscrizione non è illimitata, perché sono possibili richieste di riesame e ricorsi;
• l'uscita del Regno Unito dall'Unione non mette in discussione la qualifica dell'atto, ormai consolidata al momento dell'iscrizione originaria.

Il Tribunale ritiene sufficienti anche le informazioni contenute nella motivazione del Consiglio, mentre non occorre la divulgazione degli elementi probatori alla base dell'ordine britannico, trattandosi di una decisione assimilabile a una condanna definitiva ai fini della cooperazione prevista dalla posizione comune.

Decisioni statunitensi e mancata verifica delle garanzie procedurali

Diversamente, il Tribunale accoglie il motivo relativo alle decisioni statunitensi del 1997 e del 2001. Pur ammettendo che, in linea di principio, anche l'autorità di uno Stato terzo può essere una "autorità competente", il Consiglio deve verificare che la decisione sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e della tutela giurisdizionale effettiva.

Nel caso delle designazioni statunitensi, il Tribunale ritiene che la motivazione del Consiglio sia insufficiente a dimostrare tale verifica:

• per la designazione SDGT del 2001, non emerge alcun obbligo di comunicazione della motivazione agli interessati;
• per la designazione FTO del 1997, la sola pubblicazione nel Federal Register dell'operativa della decisione non basta a dimostrare che l'interessato avesse accesso a una motivazione idonea.

Ne consegue che tali decisioni non potevano fungere da base valida ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931.

Terrorismo e conflitto armato

Il Tribunale respinge la tesi secondo cui gli atti contestati, essendo inseriti in un conflitto armato per l'autodeterminazione del popolo curdo, sarebbero sottratti alla nozione di terrorismo. Richiamando la giurisprudenza della Corte di giustizia, afferma che la presenza di un conflitto armato non esclude l'applicazione della disciplina antiterrorismo UE.

Inoltre:

• la posizione comune 2001/931 non contiene un'esenzione analoga a quella prevista dalla decisione quadro 2002/475/GAI per le azioni delle forze armate durante un conflitto armato;
• le finalità politiche o di autodeterminazione non elidono la natura terroristica degli atti se questi rientrano nella definizione dell'articolo 1, paragrafo 3;
• le condotte possono integrare terrorismo anche se volte, nelle intenzioni del gruppo, a esercitare pressione politica.

Riesame periodico e attualizzazione del rischio

Sul riesame ex articolo 1, paragrafo 6, il Tribunale distingue tra iscrizione originaria e mantenimento in lista. Per il mantenimento, il Consiglio deve verificare se il rischio di coinvolgimento in attività terroristiche sia ancora attuale, tenendo conto del tempo trascorso e dei mutamenti di circostanze. Può fondarsi anche su elementi autonomi, non necessariamente su nuove decisioni di autorità competenti.

Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che il Consiglio abbia validamente aggiornato la valutazione del rischio con riferimento:

• alla decisione britannica del 2014;
• a un attacco del giugno 2017;
• per il 2022, a un attacco con drone dell'agosto 2020.

Il Tribunale esclude che le asserite trasformazioni politiche, il fallimento del processo di pace o la partecipazione del PKK alla lotta contro l'ISIS impongano ulteriori verifiche, poiché non eliminano il rischio di attività terroristiche e, in ogni caso, non smentiscono gli episodi più recenti presi in considerazione.

Motivazione degli atti e diritti della difesa

Quanto alla motivazione, il Tribunale ricorda che essa deve consentire al destinatario di comprendere la ragione della misura e al giudice di esercitare il controllo. Per il secondo e il terzo pacchetto di misure, la motivazione è ritenuta sufficiente anche in relazione all'attacco del 24 agosto 2014, poiché sono indicati data, luogo e natura dell'evento.

Per il primo pacchetto, invece, il Tribunale rileva d'ufficio un difetto di motivazione su tale episodio, ma ciò non comporta l'annullamento, perché il resto della base fattuale resta sufficiente.

Quanto ai diritti della difesa, il Tribunale distingue i diversi pacchetti di misure e ritiene che, per quelli più recenti, il Consiglio abbia fornito al PKK documenti e informazioni sufficienti, anche a seguito di richieste di accesso. Rileva tuttavia che il Consiglio non ha sufficientemente dimostrato di avere verificato, e di aver comunicato tale verifica, circa il rispetto dei diritti della difesa da parte delle autorità statunitensi.

Proporzionalità

Il motivo relativo alla proporzionalità viene respinto. Il congelamento dei fondi è considerato una misura idonea e non eccessiva rispetto all'obiettivo di contrasto del terrorismo, obiettivo riconosciuto come di interesse pubblico generale. Il Tribunale osserva che le misure non sono assolute, poiché il regolamento n. 2580/2001 prevede deroghe per esigenze essenziali, e che la loro durata è soggetta a revisione periodica.

Le ricadute sul piano politico o sociale, anche per i curdi in generale, non rendono la misura sproporzionata, poiché gli atti impugnati hanno per oggetto solo il congelamento dei fondi del PKK.

Dispositivo e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e ordina a ciascuna parte di sopportare le proprie spese. Pur riconoscendo alcune irregolarità, in particolare con riguardo alle decisioni statunitensi e a un episodio dell'agosto 2014, ritiene che tali vizi non incidano sull'ossatura della valutazione del Consiglio, che resta validamente fondata sull'ordine britannico del 2001 e su ulteriori fatti recenti.