Corte di giustizia, Sentenza C-598/19

Appalti pubblici riservati e requisiti aggiuntivi nazionali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco in una controversia tra Conacee e la Diputación Foral de Gipuzkoa. Il giudice spagnolo chiedeva se l’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 osti a una normativa nazionale che, nel disciplinare gli appalti riservati, restringe la partecipazione solo ad alcuni operatori economici, escludendone altri che pur soddisfano le condizioni minime previste dal diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

La Conacee, associazione nazionale di centri speciali per l’impiego, ha impugnato la decisione della Diputación Foral de Gipuzkoa che approvava istruzioni per le amministrazioni aggiudicatrici relative ad appalti riservati. Tali istruzioni recepivano la disciplina spagnola che limita la riserva ai centri speciali per l’impiego di iniziativa sociale e alle imprese di inserimento, escludendo i centri speciali per l’impiego di iniziativa imprenditoriale.

Normativa rilevante

La Corte richiama l’articolo 20 della direttiva 2014/24, che consente agli Stati membri di riservare il diritto di partecipazione a laboratori protetti e a operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale di persone disabili o svantaggiate, purché almeno il 30% del personale sia composto da tali persone. Sono richiamati anche l’articolo 18 della direttiva, sui principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, e il considerando 36, che valorizza il ruolo sociale dei laboratori protetti e di imprese analoghe. La Corte menziona inoltre la disciplina previgente dell’articolo 19 della direttiva 2004/18, più restrittiva.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che il testo dell’articolo 20, paragrafo 1, è formulato come una facoltà attribuita agli Stati membri e non come un diritto incondizionato di tutti gli operatori che soddisfano i requisiti minimi. La soglia del 30% è definita come requisito minimo, non come criterio esaustivo. Inoltre, l’uso dell’espressione "operatori economici" denota una certa elasticità nel determinare quali entità possano accedere agli appalti riservati.

Dal punto di vista teleologico, la norma persegue un obiettivo di politica sociale e occupazionale, lasciando agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nell’individuazione delle misure idonee a realizzarlo. La Corte ritiene quindi che l’articolo 20 non elenchi in modo tassativo le condizioni di accesso e che gli Stati membri possano introdurre requisiti supplementari, purché questi contribuiscano agli obiettivi sociali e occupazionali della disposizione.

La Corte richiama anche la genesi della norma: rispetto alla direttiva 2004/18, la direttiva 2014/24 ha ampliato la platea dei soggetti potenzialmente ammessi, ma senza voler imporre l’ingresso di tutti gli operatori che rispettano solo la soglia minima del 30%. Un’interpretazione troppo rigida, secondo la Corte, rischierebbe persino di incentivare una compressione della tutela occupazionale dei lavoratori disabili o svantaggiati.

Limiti alla facoltà degli Stati membri

La facoltà di introdurre condizioni ulteriori non è illimitata. La Corte sottolinea che tali requisiti devono rispettare i principi fondamentali del TFUE e, in particolare, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità, richiamati anche dall’articolo 18 della direttiva 2014/24.

Quanto alla parità di trattamento, il giudice nazionale deve verificare se i centri speciali per l’impiego di iniziativa sociale e quelli di iniziativa imprenditoriale si trovino in situazioni comparabili rispetto all’obiettivo perseguito dalla riserva. La Corte rileva che entrambi hanno come finalità il lavoro retribuito per persone disabili e che il personale deve essere composto per almeno il 70% da persone disabili, ma lascia al giudice del rinvio il controllo concreto sulla eventuale giustificazione oggettiva di una differenza di trattamento.

Quanto alla proporzionalità, la Corte osserva che i requisiti spagnoli relativi alla partecipazione maggioritaria di enti senza scopo di lucro e al reinvestimento integrale degli utili possono essere idonei a garantire l’obiettivo sociale. Spetta però al giudice nazionale verificare se essi vadano oltre quanto necessario.

Dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 non osta a che uno Stato membro imponga condizioni supplementari rispetto a quelle previste dalla disposizione, escludendo così taluni operatori economici dagli appalti riservati, a condizione che siano rispettati i principi di parità di trattamento e di proporzionalità.