Sentenza n. 251/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sull’istanza di VIA presentata il 24 agosto 2022 per due parchi fotovoltaici, di potenza complessiva pari a 41,546 MWp, da realizzare nel Comune di Rotello. Il progetto rientrava tra quelli PNIEC, con istruttoria tecnica affidata alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC. Dopo la pubblicazione dell’avviso al pubblico, la richiesta e il deposito di integrazioni, una nuova consultazione pubblica e ulteriori integrazioni progettuali nel 2025, il procedimento risultava ancora fermo alla fase di istruttoria tecnica. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost., degli artt. 8, 23, 24 e 25 del d.lgs. 152/2006 e degli artt. 2 e 2-bis della l. 241/1990, sostenendo che fossero decorsi i termini perentori per la predisposizione dello schema di VIA e per l’adozione del provvedimento finale. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, erroneità dei presupposti, perplessità e ingiustizia manifesta. La società ha chiesto anche il rimborso del 50% degli oneri istruttori, ai sensi dell’art. 25, comma 2-ter, del d.lgs. 152/2006. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva della Regione Molise e del Ministero della Cultura e hanno sostenuto che la trasmissione, nell’aprile 2026, di ulteriore documentazione avesse riaperto i termini procedimentali.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha estromesso la Regione Molise, non essendo emersa alcuna censura riferibile ad atti o comportamenti regionali. Ha invece riconosciuto la legittimazione passiva del Ministero della Cultura, poiché il provvedimento di VIA relativo ai progetti PNIEC è adottato dal Ministero dell’Ambiente previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della Cultura; l’azione avverso il silenzio deve quindi essere proposta contro tutte le amministrazioni titolari del potere decisionale pluristrutturato. Nel merito, il Collegio ha accertato l’obbligo di provvedere e l’illegittimità dell’inerzia della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e del Ministero dell’Ambiente. Applicando l’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006, ha ritenuto che la Commissione avrebbe dovuto predisporre lo schema di VIA entro trenta giorni dalla conclusione dell’ultima consultazione pubblica, terminata il 31 ottobre 2025, e che il Ministero avrebbe dovuto adottare il provvedimento finale nei successivi trenta giorni, previa acquisizione del concerto ministeriale. La documentazione trasmessa nell’aprile 2026 non ha comportato la riapertura dei termini, perché consisteva in chiarimenti e documenti meramente integrativi, non in modifiche sostanziali degli elaborati progettuali o degli impatti da valutare. Il TAR ha ordinato alla Commissione di predisporre lo schema di VIA entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza e al Ministero dell’Ambiente di adottare il provvedimento finale entro i successivi novanta giorni, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura, lasciando impregiudicata la discrezionalità amministrativa sul contenuto della decisione. È stato nominato, per l’eventuale persistente inerzia, un commissario ad acta, individuato nel Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile del Ministero dell’Ambiente. È stata inoltre accolta la domanda di rimborso del 50% degli oneri istruttori: a fronte di € 14.514,60 versati, il Ministero è stato condannato a pagare € 7.257,30, oltre interessi legali dalla domanda al saldo. Le spese di giudizio, liquidate in € 1.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato, sono state poste a carico del Ministero dell’Ambiente; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Costituisce il fondamento dell’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio e dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Consente al giudice di ordinare all’amministrazione di provvedere e di nominare un commissario ad acta in caso di persistente inerzia.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche quando ritenga l’istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.

• art. 2-bis l. 241/1990

  È richiamato quale disciplina collegata agli effetti dell’inosservanza dei termini procedimentali.

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Affida alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC l’istruttoria tecnica delle procedure di VIA relative ai progetti PNIEC.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza di VIA, la verifica della completezza documentale e l’avvio dell’attività istruttoria per i progetti PNIEC.

• art. 24 d.lgs. 152/2006

  Regola la consultazione pubblica e prevede una nuova consultazione, limitata alle sole modifiche o integrazioni progettuali rilevanti, quando la documentazione integrativa incida sugli elaborati e sugli impatti da valutare.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Impone alla Commissione di predisporre lo schema di VIA entro trenta giorni dalla conclusione della consultazione e al direttore generale del Ministero dell’Ambiente di adottare il provvedimento nei successivi trenta giorni, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura entro venti giorni.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Attribuisce al proponente il diritto al rimborso del 50% degli oneri istruttori in caso di mancato rispetto dei termini procedurali per la VIA.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Prevede il potere sostitutivo in caso di inerzia della Commissione, del Ministero dell’Ambiente o del Ministero della Cultura.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Qualifica come perentori tutti i termini del procedimento di VIA, rafforzando l’obbligo dell’amministrazione di rispettare la scansione temporale prevista dalla legge.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Consente la nomina del commissario ad acta per l’esecuzione sostitutiva dell’ordine giudiziale di provvedere.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio è esperibile quando l’amministrazione non conclude, entro il termine previsto, un procedimento già avviato o non risponde a un’istanza non pretestuosa volta a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere; l’obbligo di provvedere sussiste anche quando il contenuto della decisione sia discrezionale.
• In presenza di un procedimento amministrativo decisionale pluristrutturato, l’azione avverso il silenzio deve essere proposta contro tutte le amministrazioni titolari del potere di decisione o di concerto, poiché soltanto così la tutela giudiziale può condurre alla completa definizione del procedimento.
• Nelle procedure di VIA relative a progetti PNIEC, la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC deve predisporre lo schema di provvedimento entro trenta giorni dalla conclusione della consultazione pubblica e il Ministero competente deve adottare il provvedimento finale nei successivi termini previsti dall’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006.
• La trasmissione di chiarimenti o integrazioni meramente documentali, che non modificano sostanzialmente gli elaborati progettuali né incidono sugli impatti da valutare, non legittima la riapertura della consultazione pubblica prevista dall’art. 24, comma 5, del d.lgs. 152/2006 e non determina il riavvio dei termini per la conclusione della VIA.
• L’accertamento dell’illegittimità del silenzio consente al giudice di ordinare all’amministrazione di concludere il procedimento e di nominare un commissario ad acta per l’eventuale persistente inerzia, senza sostituire la valutazione discrezionale dell’amministrazione quanto al contenuto del provvedimento finale.
• Il mancato rispetto dei termini perentori del procedimento di VIA comporta, nei presupposti previsti dalla legge, il diritto del proponente al rimborso del 50% degli oneri istruttori versati.

Come è indicizzato