Sentenza n. 6879/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’esecuzione di un protocollo d’intesa del 25 luglio 2008, stipulato tra il Comune, l’Autorità portuale e alcune società cantieristiche, avente a oggetto la delocalizzazione delle attività nautiche mediante assegnazione di un lotto in area PIP, con opere di accesso al mare e collegamento per il varo e l’alaggio delle imbarcazioni. Il Comune aveva respinto, con nota del 14 aprile 2025, la diffida della società a dare esecuzione al protocollo. Il TAR aveva annullato la nota ritenendo violato l’art. 10-bis l. 241/1990. Il Comune ha appellato deducendo: l’incompatibilità tra la domanda di esecuzione in forma specifica e quella risarcitoria proposta in altro giudizio; la violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 1751/2025, che aveva escluso la possibilità di condanna all’adempimento in forma specifica del protocollo; l’inammissibilità del ricorso per la natura non provvedimentale della nota; l’erronea applicazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; nonché il rischio che la sentenza di primo grado imponesse al Comune la realizzazione delle opere e l’adozione di nuovi atti urbanistici incompatibili con il precedente giudicato e con la concreta configurazione dell’area PIP. La società ha chiesto il rigetto dell’appello, insistendo sull’obbligo comunale di dare esecuzione all’accordo e sull’accertamento del perdurante inadempimento. È stata inoltre respinta l’istanza di rinvio o riunione con il giudizio risarcitorio, poiché si trattava di domande distinte e non ricorreva un’ipotesi di riunione necessaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha escluso che la pendenza di un distinto giudizio risarcitorio imponesse il rinvio o la riunione, chiarendo che la riunione di ricorsi connessi è facoltativa e discrezionale, salvo il caso di impugnazioni separate contro la stessa sentenza. Ha ritenuto fondato il motivo relativo all’art. 10-bis l. 241/1990: la nota comunale era un mero riscontro a una diffida concernente l’esecuzione del protocollo e non aveva natura provvedimentale; inoltre, anche attribuendole natura provvedimentale, non si trattava di un procedimento avviato su istanza di parte cui applicare il preavviso di rigetto. Il terzo motivo d’appello è stato assorbito. Esaminando i motivi di primo grado non scrutinati dal TAR, il Collegio ha ritenuto che la domanda della società costituisse una sostanziale riproposizione della pretesa già decisa con sentenza passata in giudicato, avente i medesimi soggetti, petitum e causa petendi. Il precedente giudicato aveva accertato l’inadempimento del Comune, ma aveva escluso la condanna all’esecuzione in forma specifica, poiché la formazione di un PIP e l’esercizio dei relativi poteri urbanistici costituiscono attività pubblicistica coinvolgente anche gli altri potenziali assegnatari; il rimedio esperibile, ove ne ricorrano i presupposti, può essere l’azione contro il silenzio o quella risarcitoria, non la condanna all’adempimento specifico dell’accordo. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione della peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il preavviso di rigetto non si applica a un mero riscontro non provvedimentale a una diffida relativa all’esecuzione di un accordo; comunque, non opera in assenza di un procedimento avviato su istanza di parte.

• art. 11 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Anche nell’ambito di un accordo sostitutivo, l’amministrazione conserva i propri poteri autoritativi; l’inadempimento dell’obbligo di esercitarli non consente necessariamente la condanna all’esecuzione in forma specifica.

• art. 70 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La riunione di ricorsi connessi è facoltativa e rimessa alla valutazione discrezionale del giudice.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  “il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali”

  La mera connessione con altro giudizio non giustifica il rinvio della trattazione in assenza di elementi specifici che dimostrino l’eccezionalità e la necessità della misura.

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La riunione è obbligatoria nel caso di impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza; tale ipotesi non ricorre quando i giudizi riguardano domande diverse.

Massime di principio

• La riunione di ricorsi connessi prevista dall’art. 70 c.p.a. è facoltativa e discrezionale; nel grado d’appello l’obbligo di riunione previsto dall’art. 96, comma 1, c.p.a. riguarda soltanto le impugnazioni separate contro la medesima sentenza. La mera connessione tra domande diverse non impone né la riunione né il rinvio della trattazione.
• Il rinvio della trattazione ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. richiede un caso eccezionale adeguatamente giustificato e non può fondarsi sulla sola pendenza di un diverso giudizio connesso.
• L’art. 10-bis l. 241/1990 non si applica a una nota priva di natura provvedimentale, con cui l’amministrazione si limita a riscontrare una diffida relativa all’esecuzione di un accordo; in ogni caso, il preavviso di rigetto presuppone un procedimento amministrativo avviato su istanza di parte.
• Il giudicato che abbia escluso la possibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica di un accordo amministrativo preclude la riproposizione della medesima pretesa quando siano identici soggetti, petitum e causa petendi.
• Quando l’accordo amministrativo riguarda l’esercizio di poteri pubblicistici di pianificazione o localizzazione, suscettibili di incidere anche sulle posizioni di altri soggetti, l’amministrazione non può essere condannata all’esecuzione in forma specifica dell’impegno di pianificazione; restano eventualmente esperibili, secondo i presupposti del caso, l’azione avverso il silenzio o la domanda risarcitoria.

Come è indicizzato