Sentenza n. 200/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: 1) erroneità della valutazione attribuita dal primo giudice a un’attestazione rilasciata da un diverso Ateneo romeno, non riferita al titolo conseguito dall’interessato presso l’Università Dimitrie Cantemir di Tirgu Mures e non indicativa del suo valore abilitante per l’insegnamento di sostegno nella scuola secondaria di secondo grado; 2) erroneità dell’affermazione secondo cui l’Amministrazione avrebbe dovuto acquisire autonomamente ulteriore documentazione ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007, trattandosi di attività istruttoria rimessa alla discrezionalità amministrativa e gravando sul richiedente l’onere di produrre la documentazione necessaria; 3) erroneità della valutazione del TAR circa l’inadeguatezza della comparazione tra la formazione romena e quella richiesta dall’ordinamento italiano, poiché il Ministero avrebbe svolto un’istruttoria analitica e applicato i criteri elaborati dall’Adunanza plenaria, evidenziando differenze sostanziali non colmabili mediante misure compensative; 4) contrasto della sentenza con la giurisprudenza amministrativa. Il docente appellato ha sostenuto l’infondatezza dell’appello, richiamando l’esperienza biennale maturata come insegnante di sostegno, l’illegittimità del diniego di misure compensative, l’irrilevanza delle carenze documentali e la violazione della regola del cosiddetto one shot temperato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto decisivo il terzo motivo di appello, osservando che il Ministero aveva effettuato una comparazione concreta, puntuale e analitica tra il percorso formativo seguito in Romania e quello previsto in Italia per la specializzazione sul sostegno. Il diniego evidenziava, tra l’altro, il carattere unico e non differenziato del corso romeno rispetto ai diversi ordini e gradi scolastici, l’assenza di una formazione specifica per le diverse tipologie di disabilità, la prevalenza di contenuti riferiti alla scuola dell’infanzia e primaria rispetto alla richiesta concernente la scuola secondaria di secondo grado, la mancanza di elementi sui laboratori, sul tirocinio, sui tutor e sull’esame finale, nonché l’insufficienza della documentazione a collegare il percorso alle specifiche competenze richieste. Tali elementi giustificavano la conclusione secondo cui le conoscenze possedute non soddisfacevano neppure parzialmente le condizioni per l’accesso all’insegnamento specializzato sul sostegno in Italia. Il Collegio ha ritenuto adeguatamente motivata anche la decisione di non prescrivere misure compensative, poiché queste non possono trasformare una formazione radicalmente inidonea in un nuovo titolo abilitante, né sostituire il percorso abilitativo interno. L’esperienza biennale svolta in Italia è stata considerata elemento meramente integrativo, non sostitutivo delle carenze formative. È stata inoltre ritenuta irrilevante, in applicazione del principio tempus regit actum, la disciplina sopravvenuta introdotta dall’art. 7 del d.l. n. 71/2024, nonché distinta dalla misura compensativa individuale richiesta dall’interessato. Il Collegio ha altresì ritenuto fondato il primo motivo, poiché l’attestazione di un diverso Ateneo romeno non dimostrava il valore abilitante del titolo posseduto dall’appellato. Sono stati assorbiti gli ulteriori motivi. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 16 e 17 d.lgs. n. 206/2007

  Disciplinano gli strumenti istruttori e di cooperazione utilizzabili nell’esame delle domande di riconoscimento delle qualifiche professionali; il loro utilizzo non esonera il richiedente dall’onere di produrre la documentazione necessaria e non impone sempre all’Amministrazione di acquisire d’ufficio ogni elemento mancante.

• art. 22 d.lgs. n. 206/2007

  Rileva nella disciplina delle misure compensative per il riconoscimento delle qualifiche professionali; tali misure non possono essere utilizzate per istituire un percorso abilitativo nuovo e sostitutivo di quello previsto dall’ordinamento nazionale.

• direttiva 2005/36/CE

  Impone il raffronto tra la formazione e le qualifiche conseguite nello Stato di origine e quelle richieste nello Stato ospitante; in caso di corrispondenza parziale o di differenze sostanziali, possono essere considerate esperienza e misure compensative, purché idonee a colmare lacune effettive e non a trasformare una formazione inidonea in un titolo abilitante.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell’applicazione diretta della direttiva 2005/36/CE, impongono il riconoscimento del titolo estero quando la comparazione accerti la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza solo parziale o di differenze sostanziali, consentono la richiesta di integrazioni o misure compensative.

• d.m. 30 settembre 2011

  Costituisce il parametro nazionale per la comparazione della formazione relativa alla specializzazione sul sostegno, con riferimento alla differenziazione per ordine e grado di scuola, alle tipologie di disabilità, ai laboratori, al tirocinio, ai requisiti organizzativi e all’esame finale.

• artt. 5 e 13 d.lgs. n. 249/2010

  Sono richiamati quale base normativa della disciplina italiana dei corsi di formazione per la specializzazione nelle attività di sostegno.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Richiede che i motivi di appello siano specifici; l’appello è ammissibile quando formula critiche puntuali alla sentenza impugnata e indica le ragioni per cui essa deve essere riformata.

• art. 7 d.l. n. 71/2024, convertito dalla l. n. 106/2024

  La disciplina sopravvenuta dei percorsi formativi per le qualifiche estere sul sostegno non incide sulla legittimità di provvedimenti anteriori, da valutare secondo il principio tempus regit actum, e non coincide con una misura compensativa individuale.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di un titolo formativo estero per l’accesso a una professione regolamentata, l’Amministrazione deve effettuare una comparazione concreta, analitica e motivata tra la formazione conseguita nello Stato di origine e quella richiesta dall’ordinamento dello Stato ospitante, considerando contenuti, durata, articolazione, competenze teoriche e pratiche, laboratori, tirocinio ed esame finale.
• Quando la comparazione evidenzia differenze sostanziali e non colmabili tra la formazione estera e quella nazionale, il diniego di riconoscimento è legittimo se espone puntualmente le lacune riscontrate e le ragioni per cui le misure compensative non sarebbero sufficienti.
• Le misure compensative possono colmare lacune formative effettive, ma non possono trasformare un percorso formativo radicalmente diverso e inidoneo in un nuovo titolo abilitante, né istituire per il singolo richiedente un percorso alternativo rispetto alla procedura abilitativa prevista dall’ordinamento nazionale.
• L’esperienza professionale maturata nello Stato ospitante può concorrere a integrare la formazione estera e a colmare specifiche lacune, ma non può sostituire integralmente una formazione specialistica mancante o radicalmente inadeguata.
• Un’attestazione rilasciata da un Ateneo diverso da quello che ha emesso il titolo oggetto di riconoscimento, riferita a un percorso formativo distinto e a professioni differenti, non è sufficiente a dimostrare il valore abilitante del titolo individualmente posseduto dal richiedente.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum, con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; una disciplina successiva non può incidere ex post sulla validità dell’atto precedente.

Come è indicizzato