Sentenza n. 7149/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata nel 2021 con scadenza al 31 dicembre 2033, ha contestato l'atto comunale che aveva qualificato come inesistente la determinazione del 2020 e i titoli concessori rilasciati sulla sua base. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 49 TFUE, degli artt. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e 37 del codice della navigazione, nonché dei principi affermati dalle sentenze dell'Adunanza plenaria n. 17 e n. 18 del 2021. Secondo la ricorrente, il Comune aveva erroneamente assimilato il titolo conseguito all'esito di una procedura comparativa prevista dal codice della navigazione alle concessioni prorogate automaticamente ex lege ai sensi dell'art. 1, comma 682, l. n. 145/2018, cui si riferivano le pronunce dell'Adunanza plenaria. Ha sostenuto che la procedura aveva previsto la pubblicazione dell'avviso, delle istanze e degli atti sul sito istituzionale e sull'albo pretorio online, consentendo osservazioni, opposizioni e domande concorrenti, e che il titolo dovesse pertanto essere conservato sino alla scadenza prevista ai sensi dell'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria, travisamento, manifesta irragionevolezza e motivazione apparente. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione dell'obbligo di motivazione e l'assenza di un adeguato percorso logico-giuridico a sostegno dell'estensione analogica dei principi dell'Adunanza plenaria. Con il quarto motivo ha dedotto che la dichiarazione di inesistenza costituiva in realtà annullamento d'ufficio o revoca del precedente titolo, adottati senza il rispetto delle garanzie partecipative e senza i presupposti degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990. In via subordinata ha chiesto il risarcimento del danno o, in ulteriore subordine, l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990. Ha anche prospettato, nell'ipotesi di incompatibilità della procedura nazionale con il diritto unionale, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 TFUE. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso, richiamando una precedente delibera comunale, e nel merito ha sostenuto che la procedura non avesse assicurato pubblicità e trasparenza sufficienti e che gli atti fossero meri atti ricognitivi della disapplicazione delle proroghe incompatibili con il diritto dell'Unione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che la precedente delibera comunale avesse natura meramente ricognitiva e riguardasse le concessioni prorogate ope legis, senza produrre effetti lesivi nei confronti della ricorrente, il cui titolo era stato rilasciato mediante una distinta procedura. Nel merito ha accolto i primi tre motivi. Il Collegio ha distinto le proroghe automatiche e generalizzate, prive di carattere costitutivo e incompatibili con il diritto unionale, dai titoli rilasciati all'esito di una procedura evidenziale. Ha rilevato che il Comune aveva previamente predisposto un avviso e la relativa modulistica, pubblicato la determinazione, l'avviso e le istanze pervenute sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente, previsto la presentazione di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti e adottato successivamente gli atti di estensione delle concessioni. Tale procedura è stata ritenuta caratterizzata da pubblicità rafforzata e idonea a garantire partecipazione, trasparenza e compatibilità con il diritto dell'Unione, anche considerando che l'albo pretorio online assicura diffusione generalizzata degli atti. Il TAR ha inoltre ritenuto non pertinenti i precedenti invocati dal Comune, relativi a fattispecie diverse o a concessioni per infrastrutture portuali maggiori, e ha escluso che le più recenti pronunce del Consiglio di Stato sulla non adeguatezza di procedure meramente locali fossero applicabili alla vicenda, in ragione delle ulteriori forme di pubblicità e dell'iniziativa autonoma previamente assunta dall'amministrazione. Ne ha concluso che la concessione della ricorrente non era una mera proroga ex lege, ma un titolo costitutivo rilasciato all'esito di una procedura comparativa, rientrante nella disciplina dell'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022. La determinazione impugnata, avendo erroneamente qualificato il titolo come inesistente mediante applicazione delle statuizioni dell'Adunanza plenaria sulle proroghe automatiche, è stata annullata. Il quarto motivo e le domande subordinate risarcitorie e indennitarie non sono stati esaminati per effetto dell'accoglimento dei primi motivi. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, l. n. 118/2022

  I titoli concessori affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità sono conservati sino al termine previsto dal titolo; la disposizione è stata ritenuta applicabile alla concessione rilasciata all'esito della procedura evidenziale esaminata.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le procedure di assegnazione di risorse naturali scarse devono rispettare i principi di imparzialità, trasparenza e pubblicità; nel caso concreto, la procedura svolta dal Comune è stata ritenuta compatibile con tali esigenze.

• art. 49 TFUE

  È richiamato quale parametro di compatibilità unionale delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali; la sentenza distingue tali proroghe dai titoli rilasciati all'esito di una procedura evidenziale.

• art. 18 regolamento di esecuzione del codice della navigazione

  prevede la pubblicazione della domanda, la possibilità di presentare osservazioni e opposizioni e, nel termine previsto, domande concorrenti

  La procedura prevista dalla norma, quando accompagnata dalla pubblicazione sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente e da un'iniziativa autonoma dell'amministrazione, è stata ritenuta idonea nel caso concreto a garantire adeguata pubblicità e confronto concorrenziale.

• art. 37 codice della navigazione

  Costituisce, insieme all'art. 18 del regolamento di esecuzione, il quadro procedurale nazionale applicato per il rilascio del titolo; la procedura non è stata equiparata a una proroga automatica ex lege.

• art. 1, comma 682, l. n. 145/2018

  La disposizione riguarda il meccanismo di proroga automatica delle concessioni, distinto dal procedimento comparativo concretamente seguito per il titolo della ricorrente.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; la sentenza ha ritenuto illegittimo l'atto comunale per avere erroneamente qualificato il titolo come inesistente senza adeguatamente motivare l'estensione dei principi sulle proroghe automatiche.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla qualificazione dell'atto come revoca e alla domanda subordinata di indennizzo; la relativa questione non è stata esaminata per l'accoglimento dei primi motivi.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla possibile qualificazione dell'atto come annullamento d'ufficio; la relativa questione non è stata esaminata per l'accoglimento dei primi motivi.

• art. 267 TFUE

  Invocato per un eventuale rinvio pregiudiziale sulla compatibilità unionale della procedura; la richiesta non è stata esaminata poiché il ricorso è stato accolto sulla base della compatibilità della procedura concreta.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo alle garanzie procedimentali; il motivo fondato su tali garanzie non è stato esaminato nel merito.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime prorogate automaticamente dalla legge in contrasto con il diritto unionale sono radicalmente prive di effetti, senza che sia necessario qualificare la loro eliminazione come esercizio di autotutela; tale regime non si estende automaticamente ai titoli rilasciati all'esito di una distinta procedura evidenziale.
• Un titolo concessorio con scadenza estesa non costituisce una mera proroga ex lege quando sia stato rilasciato all'esito di un procedimento autonomamente avviato dall'amministrazione, con pubblicazione dell'avviso, delle istanze e degli atti procedimentali, possibilità di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti e successiva adozione di un atto costitutivo.
• Nel caso concreto, la pubblicazione sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale, unitamente agli ulteriori passaggi previsti dall'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, integra una forma di pubblicità idonea a garantire diffusione generalizzata, trasparenza e partecipazione per il rinnovo di una concessione demaniale turistico-ricreativa non riconducibile a una grande infrastruttura portuale.
• L'amministrazione non può applicare indistintamente alle concessioni rilasciate mediante procedura comparativa i principi affermati per le proroghe automatiche incompatibili con il diritto unionale; deve previamente accertare e motivare la concreta identità tra le fattispecie, tenendo conto del procedimento effettivamente svolto e delle garanzie di pubblicità e concorrenza assicurate.
• I titoli concessori affidati o rinnovati mediante una procedura selettiva dotata di adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità rientrano nella previsione dell'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022 e sono conservati sino al termine previsto dal relativo titolo.

Come è indicizzato