Sentenza n. 6100/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato il diniego comunale relativo a una proposta di piano attuativo riguardante un'area inserita in un lotto funzionale già interessato da precedenti trasformazioni urbanistiche e da cessioni o destinazioni a standard. In appello hanno dedotto tre motivi. Il primo ha contestato l'interpretazione della disciplina urbanistica comunale e l'affermazione secondo cui il precedente lotto funzionale e il Piano di zona continuassero a produrre effetti, sostenendo che il vigente PGT avrebbe introdotto un nuovo indice territoriale unico e attribuito una nuova capacità edificatoria anche all'area privata. Il secondo ha censurato l'interpretazione coordinata degli artt. 5.1, 5.20, 6.1 e 6.7 delle NTA del Piano delle Regole, sostenendo la prevalenza speciale dell'art. 6.1 e la possibilità di calcolare proporzionalmente la capacità edificatoria residua dell'intero lotto funzionale. Il terzo motivo ha contestato la quantificazione della capacità edificatoria e, in particolare, l'affermazione comunale della totale assenza di capacità edificatoria, deducendo che l'area avrebbe conservato una quota proporzionale della capacità edificatoria del lotto, pari, secondo le appellanti, al 9,96 per cento e a circa 10.429 mq di superficie lorda edificabile, o comunque una capacità inferiore calcolata applicando l'indice di 0,35 mq/mq.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo, ritenendo che il vigente PGT non attribuisca automaticamente nuova capacità edificatoria a ogni area e che l'art. 6, comma 7, delle NTA escluda dal calcolo le aree prive di capacità edificatoria per effetto di uno sfruttamento edificatorio già avvenuto. Ha respinto anche il secondo motivo, affermando che i commi 1 e 7 dell'art. 6 devono essere interpretati congiuntamente e non possono essere applicati separatamente. Le aree già cedute, divenute pubbliche e destinate a uso pubblico, non producono ulteriore capacità edificatoria; diversamente, la mera previsione attuale di cessione o destinazione a standard, riferita a un'edificazione non ancora realizzata, non esclude tale produzione. La distinzione non dipende dall'effettivo adempimento degli obblighi di cessione derivanti dai precedenti piani, poiché non si possono subordinare le regole di calcolo della volumetria alle vicende contingenti dell'attuazione, premiando eventuali inadempimenti. Il terzo motivo è stato accolto nei limiti dell'interesse alla decisione. Pur restando fermo il diniego della proposta di piano attuativo, il Collegio ha ritenuto illegittima per difetto di motivazione la parte del provvedimento che affermava la totale assenza di capacità edificatoria. La motivazione comunale indicava infatti diversi valori di capacità edificatoria residua, pari a 15.365, 30.730, 23.857 e 47.714,10 mq, incompatibili con la conclusione apodittica dell'assenza totale di capacità edificatoria. Ne derivava una motivazione poco chiara e un contenuto dispositivo perplesso rispetto alle ragioni poste a suo fondamento. L'appello è stato quindi accolto limitatamente al terzo motivo e respinto per il resto; la sentenza di primo grado è stata riformata nel relativo capo. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5.1 NTA del Piano delle Regole del PGT di Milano

  Indice di edificabilità territoriale come quantità massima di superficie lorda edificabile su una determinata superficie territoriale, comprensiva dell'edificato esistente

  La definizione concorre a individuare la superficie territoriale e la capacità edificatoria rilevanti nel calcolo urbanistico.

• art. 5.20 NTA del Piano delle Regole del PGT di Milano

  Lotto costituito anche da più particelle catastali e da più proprietà, asservito volumetricamente alle costruzioni comunque realizzate che permangono sullo stesso

  La capacità edificatoria deve essere verificata con riguardo al lotto funzionale di appartenenza, indipendentemente dai successivi frazionamenti catastali o mutamenti della proprietà.

• art. 6, comma 1, NTA del Piano delle Regole del PGT di Milano

  Alle aree comprese negli ambiti del Tessuto Urbano Consolidato e alle aree di pertinenza indiretta è attribuito un indice di edificabilità territoriale unico pari a 0,35 mq/mq, verificato il lotto funzionale di appartenenza

  L'indice unico deve essere applicato tenendo conto del lotto funzionale e in coordinamento con le esclusioni previste dal comma 7.

• art. 6, comma 7, NTA del Piano delle Regole del PGT di Milano

  L'indice di edificabilità territoriale si calcola non tenendo conto delle aree prive di capacità edificatoria a seguito di sfruttamento edificatorio avvenuto

  Sono escluse dal calcolo, tra le altre, le aree pubbliche già destinate all'uso pubblico e quelle oggetto di cessione in forza di sfruttamento edificatorio già attuato o autorizzato.

• art. 11 l.r. n. 12/2005

  Norma richiamata dalle appellanti in relazione al sistema perequativo regionale, ma non posta dal Collegio a fondamento autonomo della decisione.

• artt. 13 e 28 l. n. 1150/1942

  Norme richiamate dalle appellanti in tema di pianificazione e piani attuativi, senza autonoma incidenza sulla ratio decidendi.

• artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamati per giustificare la compensazione integrale delle spese del doppio grado in ragione del limitato accoglimento dell'appello.

Massime di principio

• L'indice edificatorio previsto dallo strumento urbanistico vigente non attribuisce automaticamente nuova capacità edificatoria a ogni area già inserita in un lotto funzionale: il calcolo deve tenere conto della capacità edificatoria già sfruttata e delle esclusioni previste dalla disciplina urbanistica.
• Le disposizioni urbanistiche che attribuiscono un indice territoriale e quelle che escludono dal relativo calcolo le aree prive di capacità edificatoria devono essere interpretate congiuntamente; non è consentita un'applicazione parcellizzata della sola disposizione attributiva dell'indice.
• Le aree già cedute, divenute pubbliche e destinate a uso pubblico, ovvero oggetto di cessione in forza di uno sfruttamento edificatorio già attuato o autorizzato, non producono ulteriore capacità edificatoria; la mera previsione di una futura cessione o destinazione a standard, riferita a un'edificazione non ancora realizzata, non determina invece di per sé tale esclusione.
• L'applicazione delle norme sul riconoscimento e sul calcolo della capacità edificatoria non può essere subordinata alle vicende contingenti dell'effettivo adempimento degli obblighi di cessione derivanti da precedenti piani attuativi, poiché ciò potrebbe premiare condotte inadempienti.
• È viziato per difetto di motivazione e per contenuto dispositivo perplesso il diniego urbanistico che affermi la totale assenza di capacità edificatoria mentre la stessa motivazione individui, sulla base di diversi criteri di calcolo, consistenti valori di capacità edificatoria residua, senza chiarire quale sia il criterio corretto e perché conduca all'assenza totale di edificabilità.

Come è indicizzato