Sentenza n. 1258/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la revoca del 9 marzo 2020 dell'affidamento provvisorio disposto nel 2012 e, con cinque atti di motivi aggiunti, gli atti conseguenti di rientro in possesso, sgombero e immissione in possesso dell'impianto Palamilone, oltre alle delibere commissariali di indirizzo. Hanno dedotto, tra l'altro, incompetenza del Commissario prefettizio e del Segretario comunale, eccesso di potere per travisamento, carenza di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e sviamento, violazione degli artt. 3, 7 e seguenti, 21-quinquies e 21-septies l. 241/1990, violazione degli artt. 42, 49 e 97 TUEL, violazione del regolamento comunale sugli impianti sportivi, del legittimo affidamento e dei principi di trasparenza, buon andamento e proporzionalità. È stata contestata anche la qualificazione dell'affidamento come scaduto o illegittimo, l'assenza dei presupposti della revoca, il mancato preavviso di tre mesi, l'omessa partecipazione delle associazioni consorziate, il contrasto con la precedente sentenza del TAR n. 329/2020, la legittimità dell'indirizzo per l'affidamento in house ad Akrea e la compatibilità degli atti di sgombero con la disciplina emergenziale COVID-19 e con i decreti cautelari adottati nel giudizio.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso principale e tutti i motivi aggiunti, ritenendo infondate o inammissibili le censure. Ha qualificato l'affidamento del 2012 come titolo provvisorio, precario e strumentale alla gestione dell'impianto nelle more dell'affidamento stabile, senza riconoscere un affidamento qualificato alla sua conservazione. Ha precisato che la precedente sentenza n. 329/2020 aveva accertato soltanto l'esistenza del titolo e la necessità di attivare un procedimento di autotutela, senza impedire il riesercizio del potere. La determinazione del 9 marzo 2020 è stata interpretata, in base al contenuto effettivo e non al nomen, come revoca in autotutela ex art. 21-quinquies l. 241/1990, fondata sulla riorganizzazione della gestione degli impianti secondo la normativa sopravvenuta, sull'esigenza di procedure di evidenza pubblica o di gestione conforme alla disciplina vigente e, in via ulteriore, sul contenimento degli oneri a carico del Comune. Il giudice ha ritenuto sufficiente tale interesse pubblico, alla luce dell'ampia discrezionalità amministrativa in materia di revoca, escludendo l'applicabilità dei presupposti dell'annullamento d'ufficio e del preavviso trimestrale previsto dal regolamento per una diversa ipotesi di ritiro della convenzione. La comunicazione di avvio, pur formulata con riferimento cumulativo a revoca, annullamento, decadenza e scadenza, non ha impedito una partecipazione effettiva ed è stata seguita da un provvedimento finale chiaramente qualificabile come revoca; le associazioni consorziate non erano destinatarie necessarie dell'avvio, essendo titolare del titolo il Consorzio. Le delibere commissariali n. 11 e n. 6 e la nota n. 2588 sono state ritenute atti di indirizzo o meri antecedenti non immediatamente lesivi e comunque non viziati: il Commissario disponeva dei poteri del Consiglio e della Giunta, mentre l'eventuale proposta del Segretario costituiva mero atto di impulso superato dall'adozione dell'atto da parte dell'organo competente. L'indirizzo per l'affidamento in house non era incompatibile con la disciplina applicabile alla gestione degli impianti sportivi, qualificata come concessione di pubblico servizio locale, e il parere contabile condizionato incideva al più sul piano interno. Gli atti successivi di rientro, sgombero e immissione in possesso sono stati ritenuti meramente esecutivi della revoca efficace, non necessitanti di un nuovo procedimento partecipativo. Il verbale di consistenza è stato considerato atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile. Il DPCM del 26 aprile 2020 non attribuiva ai ricorrenti un diritto all'utilizzo dell'impianto, rimesso alla valutazione discrezionale del Comune proprietario. L'ordinanza di immissione in possesso non eludeva i decreti cautelari, poiché questi avevano sospeso lo sgombero dei beni dei ricorrenti ma non impedivano al Comune di riacquisire il possesso della struttura. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca può fondarsi su sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; nel caso concreto il potere è stato esercitato per riorganizzare la gestione dell'impianto secondo la disciplina vigente.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non è applicabile perché il provvedimento impugnato, in base al suo contenuto effettivo, è stato qualificato come revoca.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non ricorre nullità per violazione o elusione del giudicato, poiché la precedente sentenza imponeva l'attivazione del procedimento di autotutela ma non precludeva il riesercizio del potere.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve consentire una partecipazione effettiva; la sua formulazione cumulativa non determina illegittimità quando il destinatario comprende l'intento di ritiro e partecipa concretamente al procedimento.

• art. 42, comma 2, lett. e), d.lgs. 267/2000

  La distinzione formale tra poteri consiliari e giuntali è irrilevante quando il Commissario prefettizio è investito dei poteri di entrambi gli organi.

• art. 49 d.lgs. 267/2000

  Il parere contabile sugli atti programmatori e di indirizzo non condiziona la validità dell'atto; un'eventuale irregolarità rileva, al più, sul piano interno.

• art. 97 d.lgs. 267/2000

  L'eventuale incompetenza del Segretario comunale quale soggetto proponente non vizia la deliberazione quando l'organo competente la fa propria mediante l'adozione.

• art. 112 d.lgs. 267/2000

  La gestione degli impianti sportivi comunali è riconducibile a un servizio pubblico locale, poiché la gestione del bene è strumentale alla promozione dello sport e agli interessi della collettività.

• art. 192 d.lgs. 50/2016

  La disciplina dell'in house non esclude in astratto tale modello per la gestione degli impianti sportivi, ove sussistano i requisiti di legge.

• art. 34, comma 20, d.l. 179/2012, convertito dalla l. 221/2012

  La relazione tecnica e gli ulteriori adempimenti connessi alla valutazione dell'affidamento in house sono successivi all'atto di indirizzo e la loro mancata predisposizione non ne determina l'illegittimità.

• artt. 164 e seguenti d.lgs. 50/2016

  La gestione degli impianti sportivi con rilevanza economica è ricondotta al modello della concessione di servizi, da affidare secondo la disciplina applicabile.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale per la trattazione e decisione della controversia senza discussione orale.

• art. 56 c.p.a.

  Richiamato con riferimento alle misure cautelari monocratiche adottate nel corso del giudizio.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L'istanza di accesso endoprocessuale è stata dichiarata inammissibile con separata ordinanza, senza incidere sull'esito della domanda principale.

Massime di principio

• Un affidamento provvisorio di un impianto sportivo, disposto nelle more dell'affidamento stabile e collegato a esigenze contingenti di continuità delle attività sportive, conserva natura precaria anche se l'atto prevede la validità fino a eventuale revoca; tale natura riduce la consistenza dell'affidamento del gestore alla sua permanenza.
• La qualificazione di un provvedimento amministrativo deve essere compiuta in base al contenuto effettivo, alla causa e al potere concretamente esercitato, nonostante l'eventuale uso promiscuo di riferimenti a revoca, annullamento, decadenza o scadenza. Un atto che rivaluta l'interesse pubblico senza contestare l'illegittimità originaria del titolo è qualificabile come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990.
• La revoca di un affidamento precario può essere legittimamente motivata dall'esigenza di riorganizzare il servizio secondo la disciplina sopravvenuta e di procedere a un nuovo affidamento conforme ai principi di evidenza pubblica, concorrenza e buon andamento; il sindacato giudiziale resta limitato all'irragionevolezza manifesta e al difetto di istruttoria.
• La precedente sentenza che annulla un atto di sgombero per mancata attivazione del procedimento di autotutela non attribuisce al gestore un titolo stabile né preclude il riesercizio del potere: impone soltanto il rispetto del procedimento e del vincolo conformativo derivante dalla decisione.
• La gestione di un impianto sportivo comunale, quando la disponibilità del bene è strumentale alla promozione dello sport e alla soddisfazione di interessi collettivi, costituisce concessione di pubblico servizio locale e non mera concessione di bene pubblico; l'affidamento in house non è escluso in astratto, purché siano rispettati i requisiti normativi.
• Gli atti di indirizzo privi di contenuto immediatamente dispositivo e bisognosi di successivi atti attuativi non sono autonomamente lesivi; analogamente, gli atti meramente esecutivi della revoca efficace non richiedono un nuovo procedimento partecipativo, salvo che introducano autonome valutazioni lesive.

Come è indicizzato