Sentenza n. 54/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Città Metropolitana di Napoli ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva riconosciuto alla società appaltatrice, a titolo di compensazione ai sensi dell'art. 1 septies d.l. n. 73/2021, l'importo complessivo di € 281.846,99 oltre IVA, anziché i € 122.768,41 liquidati dall'amministrazione. Con il primo motivo l'appellante ha dedotto la violazione degli artt. 63, comma 4, 66, 3 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a., sostenendo che il TAR avesse demandato al verificatore la soluzione di una questione giuridica e avesse motivato la decisione mediante un acritico recepimento della verificazione. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 97 Cost., dell'art. 1 l. n. 241/1990, dell'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, dell'art. 1 septies d.l. n. 73/2021 e del d.m. 11 novembre 2021, contestando l'attribuzione di efficacia vincolante alla circolare ministeriale del 25 novembre 2021, ritenuta priva di valore normativo e non vincolante per la Città Metropolitana. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, dell'art. 1 septies d.l. n. 73/2021 e del d.m. 11 novembre 2021, sostenendo che la compensazione dovesse essere calcolata applicando la variazione percentuale ai prezzi effettivamente pattuiti nel contratto, e non ai prezzi medi parametrici rilevati dal decreto ministeriale, al fine di evitare un'eccessiva compensazione e preservare l'equilibrio contrattuale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto legittimo il ricorso alla verificazione, poiché la questione implicava l'accertamento tecnico della quantificazione delle quantità di materiali e l'applicazione concreta di diverse modalità di calcolo; il verificatore non aveva scelto la regola giuridica applicabile, ma aveva quantificato il risultato secondo i metodi alternativi prospettati dalle parti. Le conclusioni della verificazione, espressione di competenze tecniche, non risultavano manifestamente erronee. Quanto ai secondi e terzi motivi, il Collegio ha affermato che la circolare ministeriale del 25 novembre 2021 non ha natura integrativa o modificativa della disciplina legislativa, ma svolge una funzione esplicativa e di uniformazione delle modalità applicative dell'art. 1 septies d.l. n. 73/2021. La compensazione deve essere calcolata applicando, alle quantità dei singoli materiali impiegati e contabilizzati nel periodo rilevante, le variazioni percentuali dei prezzi rilevate dai decreti ministeriali, al netto dell'alea prevista dalla legge. I prezzi medi indicati nei decreti costituiscono valori parametrici di riferimento per il calcolo e non sostituiscono né modificano i prezzi contrattuali; la compensazione non va quindi calcolata applicando la variazione percentuale al prezzo effettivamente pattuito. L'istituto costituisce un ristoro forfettario e tassativamente determinato dal legislatore per fronteggiare lo squilibrio prodotto dai rincari eccezionali, non un'integrazione integrale del corrispettivo né una revisione del prezzo in senso stretto. Confermata la spettanza alla società dell'importo complessivo di € 281.846,99 oltre IVA, con obbligo dell'amministrazione di corrispondere l'ulteriore importo di € 159.078,58 oltre IVA e interessi. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1 septies d.l. n. 73/2021, convertito dalla l. n. 106/2021

  La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori [...] le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto [...] con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni.

  La compensazione si applica alle quantità dei materiali impiegati e contabilizzati, utilizzando le variazioni percentuali rilevate dai decreti ministeriali; non si applica ai prezzi contrattuali effettivamente pattuiti.

• d.m. 11 novembre 2021

  Rilevazione delle variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi nel primo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi.

  Il decreto fornisce i valori parametrici e le variazioni percentuali necessari per il calcolo della compensazione straordinaria.

• circolare MIMS 25 novembre 2021

  assicurare uniformità ed omogeneità di comportamenti

  La circolare ha funzione esplicativa e operativa della disciplina legislativa, senza natura integrativa o modificativa della legge; indica modalità uniformi di calcolo della compensazione.

• art. 63, comma 4, c.p.a.

  La verificazione è utilizzabile quando la controversia richiede l'accertamento di fatti complessi mediante competenze tecniche.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione svolge una funzione consultiva e di accertamento tecnico a supporto del giudice, senza trasferire al verificatore la decisione giuridica della controversia.

• art. 97 Cost.

• art. 1 l. n. 241/1990

• d.lgs. n. 231/2002

  Gli interessi sull'importo ulteriore spettante sono dovuti al tasso previsto dalla disciplina sui ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a decorrere dalla data indicata nella sentenza di primo grado.

Massime di principio

• La compensazione straordinaria prevista dall'art. 1 septies d.l. n. 73/2021 si determina applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati e contabilizzati le variazioni percentuali rilevate dai decreti ministeriali, al netto dell'alea prevista dalla legge, e non applicando tali variazioni ai prezzi effettivamente pattuiti nel contratto.
• I prezzi medi indicati nei decreti ministeriali adottati ai sensi dell'art. 1 septies d.l. n. 73/2021 hanno funzione parametrica per la quantificazione della compensazione e non modificano il prezzo contrattuale originario.
• La compensazione straordinaria per i rincari dei materiali da costruzione costituisce un ristoro forfettario e tassativamente determinato dalla legge e dai decreti attuativi per fronteggiare uno squilibrio sopravvenuto; non costituisce un'integrazione integrale del corrispettivo né una revisione del prezzo in senso stretto.
• Una circolare ministeriale che esplicita le modalità operative previste dalla legge, perseguendo uniformità e omogeneità applicativa, non introduce una disciplina nuova, ma può essere utilizzata quale ausilio interpretativo e operativo purché rimanga coerente con la fonte primaria.
• La verificazione è ammissibile quando la decisione richiede l'accertamento di fatti complessi mediante competenze tecniche; il giudice non delega al verificatore la soluzione giuridica, ma può recepirne le conclusioni tecniche salvo che risultino manifestamente erronee.

Come è indicizzato