Corte di giustizia, Sentenza C-580/17

Sovvenzione FEASR Leader: locazione del bene finanziato, stabilità dell’operazione e recupero delle somme indebitamente versate

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Riigikohus (Corte suprema estone) in materia di sostegno allo sviluppo rurale a titolo del FEASR nell’ambito dell’asse Leader. Al centro vi è la compatibilità tra disciplina unionale e normativa estone che imponeva al beneficiario di mantenere e utilizzare personalmente il bene finanziato per cinque anni.

Fatti e procedimento principale

La Järvelaev, associazione senza scopo di lucro, aveva ottenuto una sovvenzione per acquistare un peschereccio tradizionale a vela e il relativo equipaggiamento, con l’obiettivo di sviluppare servizi legati al turismo rurale e, secondo la domanda, creare anche nuovi posti di lavoro nella regione. Dopo il finanziamento, l’associazione ha dato il peschereccio in locazione per cinque anni a un’altra associazione senza scopo di lucro, la Kaleselts.

A seguito di un controllo, il PRIA ha ritenuto che il bene non fosse stato utilizzato conformemente alla finalità della sovvenzione e ha ordinato il recupero delle somme versate. I giudici di merito hanno confermato il recupero; la controversia è quindi giunta dinanzi alla Riigikohus, che ha sottoposto alla Corte una serie di quesiti su normativa applicabile, nozione di modifica sostanziale, irregolarità e legittimità del recupero.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il regolamento (CE) n. 1698/2005, soprattutto l’articolo 72 sulla durata e stabilità delle operazioni d’investimento e l’articolo 74 sulle competenze degli Stati membri;
• il regolamento (CE) n. 1290/2005, in particolare l’articolo 33 sul recupero e sulle rettifiche finanziarie;
• il regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 71 sulla stabilità delle operazioni;
• il regolamento (UE) n. 1306/2013, in particolare gli articoli 54 e 56 sul recupero e sulle rettifiche finanziarie, oltre agli articoli 119 e 121 sul regime transitorio e sull’entrata in applicazione;
• il regolamento (UE) n. 1305/2013, articolo 88, che mantiene applicabile il regolamento n. 1698/2005 agli interventi approvati prima del 1° gennaio 2014;
• il regolamento (CE) n. 1974/2006, articolo 48, sui sistemi di controllo.

Prima questione: normativa applicabile alla stabilità e al recupero

La Corte stabilisce che la stabilità dell’operazione va valutata alla luce dell’articolo 72 del regolamento n. 1698/2005, perché la sovvenzione è stata approvata e cofinanziata nel periodo di programmazione 2007-2013. Il fatto che il regolamento n. 1698/2005 sia poi stato abrogato non incide, poiché l’articolo 88 del regolamento n. 1305/2013 ne mantiene l’applicazione agli interventi approvati prima del 1° gennaio 2014.

Quanto al recupero delle somme indebitamente versate, se esso avviene dopo il 1° gennaio 2014, il fondamento giuridico è l’articolo 56 del regolamento n. 1306/2013. La Corte esclude che si applichino, in questa ipotesi, le disposizioni transitorie che mantengono in vita l’articolo 33 del regolamento n. 1290/2005 per altre fattispecie.

Locazione del bene finanziato e modifica sostanziale

Esaminando congiuntamente la seconda e la terza questione, la Corte afferma che la concessione in locazione del bene acquistato con la sovvenzione può, ma non deve necessariamente, integrare una modifica sostanziale dell’operazione ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 1, del regolamento n. 1698/2005. La valutazione compete al giudice nazionale, che deve considerare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti.

La Corte precisa che l’articolo 72, paragrafo 1, contempla condizioni alternative, non cumulative: occorre verificare se la modifica alteri la natura o le condizioni di esecuzione dell’operazione oppure conferisca un indebito vantaggio a un’impresa o a un ente pubblico. Nel caso concreto, il mero fatto della locazione non basta da solo a dimostrare una modifica sostanziale, specie se il bene continua a essere impiegato per la stessa attività prevista dal progetto.

Nozione di “indebito vantaggio”

La Corte chiarisce che, per accertare un indebito vantaggio, l’autorità nazionale competente deve poter individuare concretamente in cosa tale vantaggio consista. Non è sufficiente un’affermazione astratta: occorre una verifica effettiva e controllabile, coerente con gli obblighi degli Stati membri in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Il vantaggio può essere ravvisato sia in capo al beneficiario della sovvenzione sia in capo al terzo utilizzatore del bene. La Corte osserva inoltre che il fatto che il terzo, se avesse presentato una propria domanda, non avrebbe ottenuto la sovvenzione non è decisivo, anche se può essere un elemento utile nel valutare l’assenza di un vantaggio indebito.

Obbligo nazionale di uso personale per cinque anni

La Corte dichiara incompatibile con l’articolo 72, paragrafo 1, del regolamento n. 1698/2005 una normativa nazionale che imponga in modo generalizzato al beneficiario di conservare e utilizzare personalmente il bene acquistato con la sovvenzione per almeno cinque anni dal pagamento dell’ultima rata.

Secondo la Corte, il diritto dell’Unione richiede una valutazione caso per caso: la concessione in locazione va esaminata per verificare se determini una modifica sostanziale dell’operazione. Una regola nazionale automatica, che vieti sempre la locazione o imponga l’uso personale senza tale verifica, eccede quanto consentito dal regolamento.

Mancata realizzazione di un elemento indicato nella domanda e irregolarità

Quanto alla sesta questione, la Corte interpreta l’articolo 56 del regolamento n. 1306/2013 nel senso che la mancata attuazione di un elemento dell’operazione indicato nella domanda di sovvenzione può costituire un’irregolarità solo se tale omissione è all’origine di una modifica sostanziale dell’operazione ai sensi dell’articolo 72 del regolamento n. 1698/2005.

Nel caso di specie, la mancata creazione dei posti di lavoro non è di per sé sufficiente, poiché tale elemento non costituiva un requisito obbligatorio della normativa nazionale e non risulta, dagli atti, una condizione contrattuale essenziale della sovvenzione. Spetta comunque al giudice del rinvio verificare se quel profilo fosse giuridicamente vincolante e se la sua omissione abbia inciso in modo sostanziale sull’operazione.

Avvio del recupero prima del quinquennio e successiva regolarizzazione

Sulla settima questione, la Corte afferma che l’articolo 56 del regolamento n. 1306/2013 non osta all’avvio del procedimento di recupero prima della scadenza del termine di cinque anni dalla decisione di finanziamento. Al contrario, gli Stati membri devono agire tempestivamente una volta accertata un’irregolarità, in nome della sana gestione finanziaria.

La Corte aggiunge che la successiva cessazione dell’inadempimento da parte del beneficiario non impedisce la prosecuzione del procedimento di recupero. Consentire la regolarizzazione tardiva neutralizzerebbe l’efficacia del sistema di controllo e potrebbe incentivare comportamenti opportunistici.

Dispositivo e principi affermati

La Corte risponde che:

• per le operazioni FEASR 2007-2013 si applica l’articolo 72 del regolamento n. 1698/2005;
• il recupero post 1° gennaio 2014 si fonda sull’articolo 56 del regolamento n. 1306/2013;
• la locazione del bene finanziato può costituire modifica sostanziale solo se, nel caso concreto, integra una delle ipotesi dell’articolo 72, paragrafo 1;
• l’autorità nazionale può determinare concretamente l’indebito vantaggio;
• è incompatibile con il diritto UE un obbligo nazionale automatico di uso personale per cinque anni;
• la mancata attuazione di un elemento della domanda è irregolarità solo se determina una modifica sostanziale;
• il recupero può iniziare prima dei cinque anni e proseguire anche se l’inadempimento cessa nel corso del giudizio.