Sentenza n. 138/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un PAUR regionale e provinciale per la realizzazione di un parco eolico, contestava il divieto di transito sulla strada Forcella Sabatino, indicata nel PAUR come accesso all’impianto, sostenendo che il Comune avesse adottato il provvedimento per tutelare l’interesse esclusivo della società concessionaria del parco eolico preesistente. Deduceva violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lazio, Roma, n. 11870/2022, confermata dal Consiglio di Stato n. 1170/2024, con cui era stato annullato il precedente diniego regionale al rilascio del titolo autorizzatorio; carenza di potere e violazione degli artt. 6 e 7 del codice della strada; inesistenza di un diritto di uso esclusivo sulla viabilità gravata da uso civico; violazione della disciplina sugli usi civici e dei principi di concorrenza ed evidenza pubblica. Con i primi motivi aggiunti impugnava l’ordinanza n. 10/2025, che le intimava di astenersi dal transito, dall’occupazione e da attività tecniche sul tracciato realizzato dalla società concessionaria. Deduceva la violazione dell’ordinanza cautelare n. 217/2025, del giudicato, degli artt. 823 e 825 c.c., della disciplina sugli usi civici e il difetto dei presupposti dell’autotutela possessoria pubblicistica. Con i secondi motivi aggiunti deduceva ulteriori vizi, tra cui l’incompetenza del responsabile del servizio e la violazione del divieto di frazionamento dei mezzi di impugnazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti, annullando sia l’ordinanza sindacale del 4 novembre 2024 sia l’ordinanza n. 10/2025. Ha ritenuto che la questione dell’utilizzabilità della viabilità da parte della ricorrente fosse già stata esaminata nel precedente giudizio sul diniego del PAUR e coperta dal giudicato, poiché il Comune aveva già sostenuto che la strada fosse riservata alla società concessionaria. Il Comune non poteva quindi fondare nuovi provvedimenti sulla medesima tesi, già ritenuta infondata, configurandosi violazione del giudicato e sviamento, in quanto l’intervento risultava diretto a tutelare l’interesse privato della concessionaria anziché l’interesse collettivo. Il divieto di circolazione è stato inoltre ritenuto privo di una base normativa attributiva del potere e incompatibile con gli artt. 6 e 7 del codice della strada, non ricorrendo ragioni temporanee di incolumità, tutela del patrimonio stradale, esigenze tecniche, prevenzione dell’inquinamento o tutela ambientale tali da giustificare la misura. Non è stata provata né la conclusione del procedimento di mutamento della destinazione d’uso delle aree gravate da uso civico né l’esistenza di un diritto esclusivo della concessionaria. Le convenzioni esaminate limitavano l’occupazione dei terreni alle aree necessarie alla realizzazione dell’impianto e riconoscevano, nella fase di esercizio, il libero accesso per la manutenzione, senza attribuire un’esclusiva generale sulla viabilità. Anche il richiamo all’autorizzazione regionale del 2002 non dimostrava l’esistenza di una prescrizione di chiusura al traffico: il passaggio relativo alla sbarra costituiva un richiamo alla richiesta della società istante, non una prescrizione regionale. Quanto all’ordinanza n. 10/2025, il TAR ha escluso che l’autotutela pubblicistica ex artt. 823 e 825 c.c. potesse essere utilizzata per garantire l’uso esclusivo del bene a una società privata, anziché l’uso collettivo del bene demaniale. Ha inoltre rilevato il contrasto tra l’affermazione comunale sull’inesistenza della strada Forcella Sabatino e la documentazione relativa al progetto comunale del 2004 di sistemazione della stessa strada. Il quarto motivo, relativo alla legittimità delle concessioni, è stato assorbito perché l’annullamento delle ordinanze soddisfaceva l’interesse concreto della ricorrente e non sussisteva un interesse diretto all’annullamento degli atti concessori, impugnati solo come presupposti. Non vi è stata pronuncia sostanziale sugli atti di repowering e sull’autorizzazione regionale del 2002, formalmente indicati ma privi di specifiche censure. La domanda di ottemperanza è stata dichiarata non esaminabile dalla Sezione di Latina, essendo competente il TAR Lazio, sede di Roma, quale giudice che aveva emesso la sentenza da eseguire. I secondi motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per violazione del divieto di frazionamento delle impugnazioni e per la ripetizione di censure già proponibili o già proposte con il primo ricorso per motivi aggiunti. Il Comune e le società controinteressate sono state condannate, secondo il principio della maggiore soccombenza, al pagamento delle spese, liquidate in euro 3.500,00 ciascuna, oltre accessori; nulla sulle spese nei confronti della Regione Lazio.

Norme richiamate

• artt. 1 e 112 c.p.a.

  Il giudicato amministrativo impedisce di rimettere in discussione questioni già dedotte e decise, comprese quelle coperte dal dedotto e dal deducibile; l’ottemperanza spetta al giudice competente secondo le regole del codice del processo amministrativo.

• art. 47 c.p.a.

  La controversia è stata assegnata alla sede staccata in ragione della limitazione territoriale degli effetti della controversia.

• art. 73 c.p.a.

  La documentazione depositata oltre il termine processuale è stata stralciata, non risultando necessaria ai fini della decisione.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  Il rito abbreviato previsto per determinate controversie non era applicabile, poiché il giudizio era stato introdotto e trattato con rito ordinario.

• artt. 14, comma 3, 47, comma 1, e 113 c.p.a.

  La domanda di ottemperanza deve essere proposta davanti al giudice che ha emesso il provvedimento da eseguire; la sede staccata del TAR non era competente rispetto alle sentenze pronunciate dalla sede centrale.

• art. 6 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  per il tempo strettamente necessario

  Il potere di vietare la circolazione sulle strade è esercitabile solo nei casi e per le finalità previste dalla legge, tra cui ragioni di incolumità pubblica, tutela del patrimonio stradale o esigenze tecniche, e non per assicurare l’uso esclusivo della strada a un concessionario privato.

• art. 7 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale

  Le limitazioni alla circolazione devono essere giustificate dalle specifiche esigenze previste dalla norma; tali presupposti non ricorrevano nel caso esaminato.

• artt. 823 e 825 c.c.

  I poteri di autotutela pubblicistica sui beni demaniali o gravati da servitù pubblica sono esercitabili per proteggere l’uso collettivo del bene, non per garantire il godimento esclusivo di una società privata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma è stata richiamata tra le censure relative al procedimento di adozione dell’ordinanza, senza costituire la principale ratio decidendi.

• art. 12 l. 16 giugno 1927, n. 1766

  Richiamato nel precedente giudizio in relazione alle autorizzazioni di mutamento temporaneo della destinazione d’uso delle aree gravate da usi civici; nel presente giudizio non è stata provata la conclusione del relativo procedimento.

• art. 41 R.D. n. 332/1928

  Richiamato con riguardo al procedimento di mutamento temporaneo della destinazione d’uso delle aree soggette a uso civico, la cui conclusione non è stata dimostrata.

• art. 8, commi 1 e 8-ter, l.r. Lazio n. 1/1986

  Richiamato nella disciplina regionale degli usi civici; il giudice ha rilevato l’assenza di prova dell’uso esclusivo della viabilità e della conclusione del procedimento di mutamento della destinazione d’uso.

• art. 3 l. 20 novembre 2017, n. 168

  Richiamato in materia di beni collettivi e usi civici, senza una specifica ulteriore interpretazione autonoma nella ratio decidendi.

• artt. 1 e 21-octies l. 241/1990

  I principi di legalità, trasparenza, concorrenza e proporzionalità sono stati richiamati nelle censure; la decisione è stata tuttavia fondata principalmente sulla violazione del giudicato, sulla carenza di potere e sull’uso distorto dell’autotutela.

Massime di principio

• Il giudicato amministrativo copre il dedotto e il deducibile: una questione già ritualmente introdotta nel precedente giudizio e definita, anche attraverso la declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione proposta dalla parte soccombente, non può essere nuovamente posta a fondamento di un successivo provvedimento amministrativo contrastante con il decisum.
• Il potere di limitare la circolazione stradale previsto dagli artt. 6 e 7 del codice della strada può essere esercitato solo nei casi e per le finalità tipizzate dalla legge, con adeguata motivazione; non può essere utilizzato per assicurare a un concessionario privato l’uso esclusivo di una viabilità.
• L’autotutela pubblicistica prevista dagli artt. 823 e 825 c.c. tutela la conservazione e l’uso collettivo dei beni demaniali o gravati da servitù pubblica e non può essere esercitata per proteggere il godimento esclusivo del bene da parte di un soggetto privato.
• L’uso esclusivo di una viabilità realizzata su aree soggette a uso civico non può essere presunto sulla base di generici richiami a convenzioni o autorizzazioni: deve risultare da un titolo valido e dalla prova della regolare modificazione della destinazione d’uso del bene collettivo.
• Il divieto di frazionamento dei mezzi di impugnazione rende inammissibile un successivo atto contenente censure che, sulla base del medesimo quadro conoscitivo e documentale, avrebbero potuto e dovuto essere dedotte nel primo ricorso o nei primi motivi aggiunti.
• La domanda di ottemperanza deve essere proposta davanti al giudice che ha emesso il provvedimento da eseguire; la competenza funzionale non può essere derogata dalla connessione territoriale con una controversia di annullamento.

Come è indicizzato