Sentenza n. 885/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la decadenza dalla concessione di suolo pubblico, adottata dopo due accertamenti di occupazione eccedente rispetto alla superficie concessa, nonché le disposizioni regolamentari poste a fondamento del provvedimento. Ha dedotto, in primo luogo, che l’art. 6, comma 3, del regolamento, relativo al divieto di occupare spazi ulteriori rispetto al posteggio, non rientrerebbe tra le violazioni suscettibili di determinare la decadenza ai sensi degli artt. 7, comma 10, e 43, comma 4. Ha inoltre sostenuto che non sarebbe stata dimostrata una lesione del decoro, della valenza storica o della fruibilità dell’area UNESCO; che gli accertamenti sarebbero stati generici e riferiti a episodi occasionali; che il Comune avrebbe illegittimamente ampliato, mediante regolamento, le ipotesi tassative di decadenza previste dalla legge regionale; che la sanzione sarebbe sproporzionata e manifestamente irragionevole. In secondo luogo, ha dedotto la violazione degli artt. 18 della l. 689/1981, 7 e 10 della l. 241/1990, per mancata partecipazione procedimentale, omessa comunicazione di avvio e mancato rispetto del termine per presentare scritti difensivi. Ha infine prospettato uno sviamento di potere, sostenendo che la decadenza sarebbe stata funzionale alla riduzione dei posteggi e alla futura riorganizzazione del commercio nell’area, anziché alla repressione delle violazioni contestate.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente distinto la concessione di suolo pubblico dal titolo abilitativo all’esercizio del commercio: la decadenza impugnata riguardava esclusivamente la concessione del posteggio, mentre il titolo abilitativo commerciale restava valido e utilizzabile secondo la disciplina applicabile. Ne consegue che la disciplina regionale sulle sanzioni e sulla decadenza del titolo abilitativo commerciale non impedisce al Comune di disciplinare e dichiarare la decadenza della concessione di suolo pubblico nell’esercizio del generale potere di verifica della permanenza delle condizioni per le quali l’uso del bene pubblico era stato assentito. Il Collegio ha ritenuto coerenti con la legge regionale gli artt. 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento comunale, qualificando come particolarmente grave, in area UNESCO, l’occupazione di una superficie maggiore di quella concessa. Ha rilevato che la superficie autorizzata era di 5,25 mq, mentre erano state accertate due occupazioni rispettivamente di 17,94 e 14,72 mq: tali dati erano sufficienti, senza necessità di descrivere ulteriormente le modalità materiali dell’occupazione o la sua durata, gravando sul concessionario l’obbligo di rispettare scrupolosamente i limiti del posteggio. È stata quindi esclusa la fondatezza della censura secondo cui l’art. 6, comma 3, non sarebbe riconducibile alle violazioni rilevanti ai sensi degli artt. 7 e 43 del regolamento. Il TAR ha inoltre ritenuto inconferente il richiamo alla l. 689/1981, poiché il provvedimento non costituiva un’ordinanza-ingiunzione sanzionatoria, ma un atto relativo alla concessione di suolo pubblico. Ha accertato che il precedente provvedimento di sospensione era stato notificato alla ricorrente. La mancata comunicazione di avvio del procedimento non ha determinato l’illegittimità dell’atto, considerato che la decadenza aveva natura sostanzialmente vincolata, alla luce dell’accertata reiterazione della violazione e della localizzazione del posteggio in area UNESCO. È stata altresì esclusa la configurabilità di una revoca dissimulata, soggetta all’indennizzo, e non sono state accolte le deduzioni di sviamento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, del Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  I concessionari devono rispettare scrupolosamente i limiti della concessione e non possono occupare, anche con piccole sporgenze, spazi comuni riservati al transito o comunque non oggetto di concessione.

  La disposizione impone il rigoroso rispetto della superficie concessa; la sua violazione può rilevare, in area UNESCO, ai fini della decadenza dalla concessione di suolo pubblico secondo il regolamento comunale.

• art. 7, comma 10, del Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Le concessioni dei posteggi nella “Area UNESCO” saranno oggetto di atti di decadenza della concessione di suolo pubblico in caso di reiterate violazioni delle disposizioni del presente Regolamento [...] ove le violazioni riguardino norme rivolte alla tutela del decoro, della valenza storica dell’area, nonché della fruibilità dei luoghi interessati da flussi turistici di notevole portata.

  La norma consente la decadenza dalla concessione di suolo pubblico per reiterate violazioni regolamentari che, in area UNESCO, incidano sul decoro, sulla valenza storica o sulla fruibilità dei luoghi.

• art. 43, commi 3 e 4, del Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Le violazioni delle disposizioni inerenti alle categorie e specializzazioni merceologiche [...] sono sempre considerate di particolare gravità e comportano l’immediata sospensione dell’attività per 20 giorni. In caso di reiterazione [...] si procede alla decadenza della concessione di suolo pubblico.

  Il regolamento qualifica preventivamente come particolarmente gravi determinate violazioni e collega alla reiterazione la decadenza dalla concessione di suolo pubblico; la previsione è stata ritenuta compatibile con la disciplina regionale perché riferita alla concessione e non al titolo abilitativo commerciale.

• art. 43, comma 5, L.R. n. 62/2018

  Costituisce la base del potere regolamentare comunale in materia di disciplina delle violazioni relative al commercio su aree pubbliche.

• art. 116, commi 3 e 5, L.R. n. 62/2018

  In caso di particolare gravità o di reiterate violazioni, può essere disposta la sospensione dell'attività di vendita per un periodo da dieci a venti giorni di attività.

  La norma disciplina le sanzioni relative al titolo abilitativo commerciale, incluse le sanzioni pecuniarie e la sospensione per violazioni particolarmente gravi o reiterate, ma non disciplina la decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 127 L.R. n. 62/2018

  Il comune dichiara la decadenza del titolo abilitativo e della concessione di posteggio nel mercato e nella fiera nelle ipotesi previste dalla disposizione.

  La disposizione riguarda la decadenza dal titolo abilitativo e dalla concessione di posteggio nel mercato o nella fiera, ma non preclude il distinto potere comunale di dichiarare la decadenza dalla concessione di suolo pubblico oggetto della controversia.

• art. 18 l. 689/1981

  Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti.

  La disciplina non è stata ritenuta applicabile al provvedimento di decadenza dalla concessione di suolo pubblico, non avente natura di ordinanza-ingiunzione sanzionatoria.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio e la mancata partecipazione non determinano l’illegittimità dell’atto quando la decadenza abbia natura sostanzialmente vincolata e l’esito non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disciplina della revoca e del relativo indennizzo non si applica quando l’atto è qualificabile come decadenza dalla concessione per violazione dei limiti d’uso, anziché come revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico.

Massime di principio

• La decadenza dalla concessione di suolo pubblico e la decadenza dal titolo abilitativo all’esercizio dell’attività commerciale sono istituti distinti: la disciplina regionale delle sanzioni e della decadenza del titolo commerciale non esclude il potere del Comune di disciplinare e dichiarare la decadenza della concessione di suolo pubblico quando l’uso del bene non rispetti le condizioni assentite.
• In un’area sottoposta a particolare tutela, quale un’area UNESCO, l’occupazione di una superficie significativamente maggiore rispetto a quella concessa può essere considerata, di per sé, lesiva del decoro e della valenza storica dell’area, senza necessità di dimostrare uno specifico intralcio al transito o un ulteriore pregiudizio concreto alla fruibilità collettiva.
• Ai fini dell’accertamento della violazione dei limiti dimensionali di una concessione di suolo pubblico, è sufficiente indicare la superficie autorizzata e quella effettivamente occupata; non è necessario descrivere analiticamente le modalità materiali dell’occupazione o la sua durata, quando il concessionario è tenuto al rigoroso rispetto del perimetro assentito.
• Un provvedimento di decadenza dalla concessione di suolo pubblico, adottato dopo la reiterazione della violazione dei limiti di occupazione e sulla base di presupposti regolamentari predeterminati, può avere natura sostanzialmente vincolata; in tal caso, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’illegittimità dell’atto se la partecipazione non avrebbe potuto modificarne l’esito.
• La disciplina della l. 689/1981 relativa agli scritti difensivi e all’ordinanza-ingiunzione non si applica a un atto di decadenza dalla concessione di suolo pubblico che non abbia natura di sanzione amministrativa pecuniaria, ma costituisca esercizio del potere di verifica delle condizioni di utilizzazione del bene pubblico.

Come è indicizzato