Sentenza n. 459/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente impugnava la determinazione con cui Laore Sardegna aveva dichiarato la decadenza dalla concessione quindicennale di un terreno agricolo e disposto la ripresa in possesso del bene. Deduceva, in primo luogo, la violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede e legittimo affidamento, del bando e dell’art. 5 dell’atto di concessione, nonché il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, l’illogicità, la contraddittorietà e lo sviamento, sostenendo che la decadenza fosse prevista soltanto per omesse manutenzioni e non per la mancata attuazione del piano di valorizzazione. La ricorrente affermava inoltre che l’inattuazione del piano dipendesse da circostanze non imputabili, che fossero stati comunque realizzati interventi coerenti con la concessione e che la mancata realizzazione del programma dovesse essere valutata soltanto alla scadenza della concessione, anche in ragione della possibile proroga. Invocava altresì un affidamento derivante dalle trattative avviate per l’acquisto del terreno e dalle spese sostenute in relazione al frazionamento e alla progettazione. Con il secondo motivo ribadiva l’inesistenza dei presupposti della decadenza, l’erroneità della valutazione sull’inattività e l’irragionevolezza dell’istruttoria. Con il terzo motivo lamentava la violazione del diritto di difesa e degli artt. 24 e 113 Cost., dell’art. 7 l. 241/1990 e dell’art. 55 c.p.a., sostenendo che l’immissione in possesso fissata a breve distanza dalla comunicazione del provvedimento non lasciasse un termine congruo per proporre ricorso e chiedere la tutela cautelare. In via eventuale chiedeva anche l’accertamento del silenzio dell’amministrazione sulla conclusione della compravendita del terreno.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento. Ha ritenuto che l’art. 5 della concessione imponesse, a pena di decadenza, non solo la manutenzione dell’immobile e degli impianti, ma anche l’esecuzione dei lavori indispensabili alla corretta gestione del terreno e delle colture secondo il piano di valorizzazione presentato in gara. La decadenza per mancata attuazione del piano può essere adottata durante il rapporto concessorio, mentre la valutazione alla scadenza rileva eventualmente ai fini del mancato rinnovo. Nel caso concreto, il piano non era stato attuato dopo circa dodici anni dalla concessione, nonostante plurime contestazioni dell’amministrazione e un tempo ritenuto ampiamente sufficiente per realizzarlo almeno parzialmente. Le circostanze dedotte dalla società — atto vandalico, questioni con i confinanti, asserite lungaggini urbanistiche, rinvenimento di una preesistenza mineraria e pandemia — non sono state ritenute idonee né adeguatamente documentate per giustificare l’inadempimento protratto. Le istanze di modifica o integrazione del piano non dimostravano l’avvenuta esecuzione delle opere. Le trattative per l’alienazione del terreno non hanno inciso sulla legittimità della decadenza e non hanno generato un legittimo affidamento sulla prosecuzione della concessione: il regolamento dell’ente prevedeva che l’amministrazione potesse, ma non dovesse, dismettere i terreni e collegava la cessione alla conduzione del fondo, non alla realizzazione delle migliorie. È stato quindi escluso un nesso tra l’inadempimento del piano e il preteso affidamento nell’acquisto del bene. Anche il terzo motivo è stato respinto. In applicazione dell’art. 21-quater l. 241/1990, i provvedimenti efficaci sono immediatamente esecutivi salvo diversa previsione; il termine fissato per la ripresa in possesso è stato ritenuto ragionevole, considerato il protrarsi delle inadempienze e il contraddittorio procedimentale svolto. La domanda relativa al silenzio sull’acquisto del terreno è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione: la ricorrente non deduceva l’inerzia nell’adozione di un provvedimento amministrativo, ma la mancata conclusione di un contratto di compravendita, questione concernente diritti soggettivi devoluta al giudice ordinario. Il giudizio potrà essere riproposto davanti a quest’ultimo ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 5 dell'atto di concessione

  “effettuare la manutenzione ordinaria e straordinaria dell’immobile e degli eventuali impianti fissi ivi esistenti” e “eseguire tutti il lavori indispensabili per la corretta gestione del terreno e delle colture come da piano di valorizzazione presentato in occasione della partecipazione al bando”

  La clausola pone a pena di decadenza sia gli obblighi manutentivi sia l’obbligo di attuare i lavori previsti dal piano di valorizzazione.

• art. 21-quater l. 241/1990

  “i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo”

  L’efficacia del provvedimento amministrativo ne consente l’immediata esecuzione; il termine concreto per l’esecuzione è stato ritenuto ragionevole alla luce delle circostanze del caso.

• art. 7 del regolamento per la dismissione e gestione ad esaurimento dei beni della riforma fondiaria

  l’amministrazione “potrà” e non “dovrà” dismettere i terreni

  La disposizione attribuisce una facoltà di dismissione, senza imporre all’amministrazione la vendita del terreno al concessionario e senza fondare un affidamento sulla conclusione della compravendita.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice ordinario della domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Non applicato espressamente; il riparto è stato risolto in favore della giurisdizione ordinaria in relazione alla domanda contrattuale.

Massime di principio

• Quando una concessione amministrativa prevede espressamente, a pena di decadenza, l’esecuzione dei lavori indicati nel piano di valorizzazione, la mancata attuazione del piano costituisce presupposto autonomo della decadenza anche durante il periodo di validità della concessione; la valutazione alla scadenza rileva invece ai fini dell’eventuale rinnovo.
• Il lungo protrarsi dell’inadempimento, accompagnato da reiterate contestazioni dell’amministrazione e dall’assenza di opere realizzate, può dimostrare la sussistenza dei presupposti della decadenza, mentre istanze di modifica del piano o attività meramente preparatorie non equivalgono alla sua attuazione.
• Le trattative per l’alienazione di un bene pubblico non fondano, di per sé, un legittimo affidamento sulla prosecuzione della concessione quando la disciplina dell’ente configura la dismissione come facoltà e non come obbligo dell’amministrazione.
• La domanda diretta ad accertare il silenzio dell’amministrazione sulla conclusione di un contratto di compravendita riguarda una posizione di diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione ordinaria; non integra un’azione avverso il silenzio-inadempimento su un provvedimento amministrativo.
• I provvedimenti amministrativi efficaci sono immediatamente eseguibili ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990, salvo diversa previsione; la fissazione del termine per l’esecuzione deve comunque risultare ragionevole in rapporto alle circostanze concrete e al contraddittorio procedimentale svolto.

Come è indicizzato