Sentenza n. 1042/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato nel 2022 un'istanza VIA-PAUR, ai sensi dell'art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, con contestuale istanza AIA, per la realizzazione di un impianto di digestione anaerobica e compostaggio di rifiuti organici, con produzione di biometano e linea per il recupero di correttivi da fanghi di depurazione. Nel corso dell'istruttoria erano stati eseguiti campionamenti di suolo, sottosuolo e acque sotterranee; ARPA Puglia aveva segnalato il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione per i fluoruri nelle acque sotterranee di due piezometri, senza superamenti nelle matrici suolo e sottosuolo. La Provincia di Foggia aveva quindi sospeso il PAUR per dodici mesi, prorogabili, e comunque fino alla definizione delle procedure di cui al Titolo V della Parte IV del d.lgs. n. 152/2006, richiamando il principio di precauzione e la necessità di caratterizzare il sito, svolgere l'analisi di rischio e individuare il responsabile della potenziale contaminazione. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 2 e 21-octies della l. n. 241/1990, dell'art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 e dei principi di correttezza, buona fede e ragionevole durata, sostenendo che le cause di sospensione fossero tipiche e che la sospensione determinasse un arresto sostanzialmente sine die; violazione dell'art. 301 del d.lgs. n. 152/2006 ed eccesso di potere per difetto e illogicità della motivazione, contestando l'applicazione del principio di precauzione in presenza di un rischio soltanto ipotetico e senza adeguata valutazione scientifica e proporzionata; violazione dell'art. 242-ter del d.lgs. n. 152/2006, assumendo che l'impianto, quale impianto alimentato da fonti rinnovabili, potesse essere realizzato in un sito oggetto di bonifica previa verifica delle condizioni previste dalla legge nell'ambito della conferenza di servizi. Sono stati inoltre impugnati la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 244 del d.lgs. n. 152/2006 e la convocazione di un tavolo tecnico. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la nota regionale che aveva dichiarato improcedibile l'istanza formulata ai sensi degli artt. 242-bis e/o 242-ter, deducendo violazione degli artt. 242-ter del d.lgs. n. 152/2006, 14, comma 4, della l. n. 241/1990 e 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, incompetenza ed eccesso di potere, sostenendo che la valutazione delle interferenze dovesse confluire nel PAUR e che la Regione non potesse definire negativamente l'istanza sulla base della separazione tra procedimenti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo limitatamente all'impugnazione della determinazione provinciale di sospensione e l'ha annullata. Ha ritenuto legittimo l'avvio degli approfondimenti ambientali: il superamento delle CSC per i fluoruri, rilevato da ARPA in due piezometri, costituiva un dato oggettivo sufficiente ad attivare i poteri previsti dall'art. 244 del d.lgs. n. 152/2006. L'eventuale origine naturale dei fluoruri e l'eventuale individuazione di valori di fondo ex art. 240, comma 1, lett. b), richiedevano ulteriori accertamenti. Il principio di precauzione consentiva quindi di promuovere indagini prima dell'accertamento definitivo del nesso causale e dell'entità del danno, ma le verifiche dovevano essere coerenti con il procedimento autorizzatorio e rispettare necessità, adeguatezza e proporzionalità. La sospensione, tuttavia, era illegittima perché l'art. 2, comma 7, della l. n. 241/1990 prevede una disciplina tipica e temporalmente delimitata delle sospensioni, mentre l'art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 contempla una sospensione su richiesta motivata del proponente, per una sola volta e per un periodo non superiore a 180 giorni, senza attribuire all'amministrazione un generale potere di sospendere d'ufficio il PAUR per una durata indeterminata o prorogabile. La misura provinciale subordinava la ripresa del procedimento alla definizione delle procedure di bonifica, senza individuare attività istruttorie indispensabili, soggetti responsabili e termini intermedi verificabili, trasferendo sul proponente, indicato come proprietario non responsabile, la durata indefinita di accertamenti anche diretti all'individuazione del responsabile della contaminazione. Il procedimento ex art. 244 e il PAUR hanno oggetto e funzione distinti: l'avvio del primo non determina automaticamente la sospensione del secondo. I procedimenti devono però essere coordinati mediante acquisizione delle valutazioni dell'amministrazione competente, richieste di integrazione consentite dalla legge, prescrizioni e, se necessario, conclusione motivata del PAUR, senza mantenere il procedimento in quiescenza oltre i limiti normativi. Sono state dichiarate inammissibili, per carenza di autonoma lesività, le impugnazioni della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 244 e della convocazione del tavolo tecnico, qualificati come atti istruttori e organizzativi. Il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto quanto alla censura di incompetenza: la Regione conserva le competenze sostanziali in materia di bonifiche e il suo contributo deve essere acquisito nel PAUR; la conferenza di servizi coordina i procedimenti ma non trasferisce le competenze. La nota regionale è stata ritenuta immediatamente lesiva e quindi impugnabile, in quanto aveva dichiarato espressamente improcedibile l'istanza e indicato la necessità di un autonomo piano di caratterizzazione. Il TAR ha inoltre precisato, in funzione conformativa, che l'art. 242-ter consente di valutare le interferenze nei procedimenti di approvazione e autorizzazione e, per i siti non ancora caratterizzati, richiede un piano di indagini preliminari concordato con ARPA, senza imporre la preventiva conclusione di un autonomo procedimento di caratterizzazione. Le indagini già svolte nel procedimento ambientale possono essere utilizzate, previa verifica della loro conformità e con eventuali integrazioni. Restano da valutare la qualificazione dell'impianto, anche in relazione alla linea di trattamento dei fanghi, la riconducibilità delle opere alle categorie dell'art. 242-ter, le condizioni di non interferenza, la posizione dei piezometri, la direzione della falda, i dati ARPA, l'origine naturale dei fluoruri e gli eventuali valori di fondo. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2, comma 7, l. n. 241/1990

  La disposizione consente [...] la sospensione dei termini una sola volta e per non più di trenta giorni, nei casi in cui sia necessario acquisire informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già posseduti dall’amministrazione o non direttamente disponibili presso altre amministrazioni.

  Le cause di sospensione dei termini procedimentali sono tipiche e di stretta interpretazione; la complessità del procedimento non consente di introdurre sospensioni ulteriori, sine die o prive di delimitazione temporale verificabile.

• art. 27-bis d.lgs. n. 152/2006

  Su richiesta motivata del proponente l’autorità competente può concedere, per una sola volta, la sospensione dei termini per la presentazione della documentazione integrativa per un periodo non superiore a centottanta giorni.

  La norma disciplina una sospensione richiesta dal proponente per la presentazione di integrazioni e non attribuisce all'autorità competente un generale potere di sospendere d'ufficio il PAUR per una durata non predeterminata.

• art. 244 d.lgs. n. 152/2006

  Il superamento delle CSC costituisce presupposto sufficiente per attivare gli accertamenti diretti a verificare l'origine, l'estensione e la rilevanza della potenziale contaminazione e a individuare il responsabile.

• art. 301 d.lgs. n. 152/2006

  Il principio di precauzione consente di promuovere indagini anche prima dell'accertamento del nesso causale e dell'entità del danno, ma le misure devono essere necessarie, adeguate, proporzionate e coerenti con il procedimento autorizzatorio in corso.

• art. 240, comma 1, lettera b), d.lgs. n. 152/2006

  L'eventuale origine naturale o diffusa dei fluoruri può essere valutata anche ai fini dell'individuazione dei valori di fondo da assumere in luogo delle CSC, sulla base degli accertamenti dell'autorità competente.

• art. 242-ter d.lgs. n. 152/2006

  La norma consente, alle condizioni previste, la realizzazione di determinate opere, comprese quelle per la produzione energetica da fonti rinnovabili, nei siti oggetto di bonifica; la valutazione delle interferenze deve essere svolta nell'ambito dei procedimenti di approvazione e autorizzazione e, per i siti non caratterizzati, mediante indagini preliminari secondo un piano concordato con ARPA, senza necessità di previa conclusione di un autonomo procedimento di caratterizzazione.

• art. 34, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il giudice non può fondare l'annullamento su vizi diversi da quelli dedotti né pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; le indicazioni ulteriori possono essere fornite soltanto ai fini conformativi.

• art. 112 c.p.c.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato impedisce di estendere il sindacato giudiziale a una causa petendi non ritualmente proposta.

Massime di principio

• Le cause di sospensione del procedimento amministrativo sono tipiche e devono essere interpretate restrittivamente; la complessità degli accertamenti o la necessità di coordinarsi con un diverso procedimento non attribuiscono, in assenza di una specifica base normativa, un potere generale di sospensione d'ufficio per una durata indeterminata o prorogabile.
• L'avvio di un procedimento per l'accertamento di una potenziale contaminazione ai sensi dell'art. 244 del d.lgs. n. 152/2006 non determina automaticamente la sospensione di un procedimento autorizzatorio ambientale distinto. I procedimenti devono essere coordinati mediante acquisizione delle valutazioni competenti, integrazioni, prescrizioni o, se necessario, una conclusione motivata del procedimento autorizzatorio.
• Il principio di precauzione consente l'avvio di indagini anche prima della piena prova del nesso causale e del danno, quando vi siano dati scientifici idonei a sorreggere un rischio verosimile; le indagini e le misure conseguenti devono però rispettare necessità, adeguatezza e proporzionalità ed essere coerenti con il procedimento in corso.
• Nel PAUR, la conferenza di servizi costituisce uno strumento di coordinamento procedimentale e non trasferisce all'autorità procedente le competenze sostanziali attribuite dalla legge ad altre amministrazioni. Le valutazioni spettanti all'autorità competente in materia di bonifiche devono quindi essere acquisite, senza alterare il riparto legale delle competenze.
• L'art. 242-ter del d.lgs. n. 152/2006 consente di valutare le interferenze delle opere nei siti oggetto di bonifica all'interno dei procedimenti di approvazione e autorizzazione; per i siti non ancora caratterizzati è sufficiente lo svolgimento di indagini preliminari secondo un piano concordato con ARPA, senza che sia necessariamente concluso previamente un autonomo procedimento di caratterizzazione.
• Gli atti di avvio dell'istruttoria e di convocazione di tavoli tecnici sono privi di autonoma lesività quando non individuano il responsabile della contaminazione, non impongono obblighi di bonifica e non definiscono il procedimento; sono pertanto impugnabili solo gli atti successivi dotati di effettiva capacità lesiva.

Come è indicizzato