Sentenza n. 4143/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato il decreto ministeriale e i relativi allegati contestando la rilevazione, ritenuta significativamente inferiore agli aumenti effettivi di mercato per 13 materiali su 56, ai fini della determinazione delle compensazioni previste per i contratti pubblici in corso di esecuzione. Ha dedotto difetto di istruttoria, inattendibilità e contraddittorietà dei dati, irragionevolezza della metodologia di rilevazione, erronea applicazione dei meccanismi di revisione e aggregazione, in particolare della deviazione standard per l’eliminazione degli outlier, mancato confronto con banche dati e provider privati, violazione delle Linee guida ministeriali e, in subordine, illegittimità delle stesse Linee guida per insufficiente specificazione delle modalità tecniche delle rilevazioni. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo l’istruttoria ministeriale completa e conforme alle Linee guida, e aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti contro gli esiti del riesame. In appello, l’associazione ha contestato tale valutazione, richiamando anche le risultanze della verificazione tecnica disposta dal Consiglio di Stato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando parzialmente il decreto ministeriale, limitatamente ai 13 materiali oggetto di contestazione. La verificazione tecnica ha evidenziato che la fase di rilevazione, pur formalmente coerente con le Linee guida, presentava criticità nella costruzione e rappresentatività del campione; che la fase di controllo e aggregazione era caratterizzata da incertezze; che il metodo della deviazione standard non risultava correttamente e verificabilmente applicato per l’eliminazione degli outlier; e che sussistevano scostamenti molto significativi tra i dati dei diversi provider istituzionali, talvolta superiori a 20 o 35 punti percentuali. Tali elementi hanno dimostrato la non piena attendibilità statistica dei dati e la necessità di un maggiore rigore istruttorio. Il giudice ha ritenuto che non fossero illegittime le Linee guida in sé, ma l’attività istruttoria concretamente svolta dal Ministero. Ha condiviso le conclusioni della verificazione, rilevando che le osservazioni ministeriali non le avevano utilmente contestate. Ha quindi disposto, quale effetto dell’annullamento, la rinnovazione della rilevazione e revisione dei dati per i 13 materiali, garantendo affidabilità statistica, verificabilità dei criteri di esclusione e normalizzazione dei dati e adeguato confronto tra i provider. La rinnovazione dovrà comunque rispettare la funzione compensativa del meccanismo, evitando il riconoscimento di importi superiori al costo effettivamente sostenuto dagli operatori. Le spese del doppio grado sono state compensate, mentre il compenso del verificatore è stato posto a carico del Ministero.

Norme richiamate

• art. 1-septies d.l. 25 maggio 2021, n. 73

  compensazioni, in aumento o in diminuzione, per le variazioni percentuali di prezzo, rispetto al prezzo medio dell’anno di offerta, eccedenti l’8 per cento se riferite esclusivamente all’anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni

  La disposizione istituisce un meccanismo straordinario di adeguamento dei prezzi dei materiali impiegati nei contratti in corso di esecuzione. La rilevazione ministeriale deve essere attendibile e funzionale alla determinazione di compensazioni effettive, senza trasformarsi in una fonte di arricchimento superiore al costo sostenuto.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo si fonda su rilevazioni statistiche destinate a determinare compensazioni economiche, l’amministrazione deve assicurare la piena attendibilità del campione, la trasparenza dei criteri di selezione e normalizzazione dei dati e la verificabilità delle operazioni di revisione e aggregazione.
• La presenza di scostamenti significativi e ingiustificati tra dati provenienti da diversi soggetti rilevatori istituzionali impone all’amministrazione un supplemento di istruttoria e l’adozione di adeguati meccanismi di controllo e correzione; l’omessa o insufficiente verifica integra difetto di istruttoria.
• L’utilizzo della deviazione standard per l’eliminazione dei valori anomali è legittimo solo se il metodo è applicato correttamente, in modo trasparente e verificabile, così da garantire l’affidabilità statistica del risultato finale.
• La conformità formale dell’attività amministrativa a linee guida metodologiche non esclude l’illegittimità dell’istruttoria concreta quando l’applicazione delle regole non assicura dati attendibili e coerenti; in tal caso è viziato il provvedimento applicativo, non necessariamente la fonte metodologica generale.
• Nella verificazione tecnica, quando il giudice condivide una relazione completa, che abbia esaminato anche i rilievi dei consulenti di parte, può motivare mediante il richiamo alle conclusioni del verificatore, restando implicitamente disattese le allegazioni incompatibili con esse.
• Un meccanismo straordinario di compensazione dei prezzi deve mantenere natura compensativa e non può condurre al riconoscimento di somme superiori al costo effettivamente sostenuto dall’operatore, poiché ciò determinerebbe una locupletazione incompatibile con la funzione dell’istituto.

Come è indicizzato