Sentenza n. 1208/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 100 TULPS, con il quale il Questore aveva sospeso per dieci giorni le autorizzazioni relative al pubblico esercizio, a seguito di un unico episodio verificatosi nelle immediate vicinanze del locale: una lite tra avventori degenerata in rissa, con una persona lievemente ferita, l'intervento di più volanti della Polizia e il coinvolgimento degli addetti alla sicurezza. Il provvedimento valorizzava anche la mancata immediata segnalazione dell'episodio alle forze dell'ordine, il mancato supporto agli agenti da parte dei buttafuori, l'asserito uso di manganelli metallici, l'abuso di alcol e la presenza di soggetti con precedenti di polizia. Le ricorrenti hanno dedotto, in primo luogo, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, contestando la ricostruzione dell'accaduto e lamentando la mancata produzione della relazione di servizio e degli atti di polizia giudiziaria. In secondo luogo, hanno dedotto la carenza dei presupposti dell'art. 100 TULPS e la violazione del principio di proporzionalità, sostenendo che un singolo episodio, non caratterizzato da violenza particolarmente grave né da elevato allarme sociale, non poteva giustificare la sospensione; hanno inoltre contestato, in via subordinata, la sospensione anche dell'attività di somministrazione e la durata della misura. In terzo luogo, hanno dedotto l'illegittimità dell'omessa comunicazione di avvio del procedimento. È stata altresì proposta domanda risarcitoria per i danni derivanti dalla sospensione. Il Ministero ha eccepito l'inammissibilità per acquiescenza, deducendo la rinuncia all'istanza di autotutela e, per una delle società, il pagamento spontaneo di una sanzione amministrativa.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di acquiescenza, ritenendo che la rinuncia a un'istanza di annullamento in autotutela non implichi, di regola, rinuncia all'azione giudiziale. Parimenti, il pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa non è stato considerato acquiescenza, poiché può dipendere da una valutazione di convenienza economica e non costituisce ammissione dei fatti contestati. Nel merito, il TAR ha accolto il motivo relativo alla carenza dei presupposti dell'art. 100 TULPS e alla sproporzione della misura, ritenendolo assorbente. La disposizione consente una sospensione preventiva anche in assenza di tumulti, gravi disordini o abituale frequentazione da parte di persone pericolose, quando l'esercizio costituisca comunque un pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini; tuttavia, un singolo episodio, non connotato da particolare grave violenza o da allarme sociale particolarmente elevato, non è sufficiente a dimostrare tale pericolosità. Nel caso concreto si trattava di un unico episodio, non preceduto da fatti analoghi, con una sola persona lievemente ferita e senza elementi idonei a evidenziare un allarme sociale particolarmente intenso. Sono rimasti assorbiti il motivo di travisamento e difetto di istruttoria, la censura sull'omessa comunicazione di avvio e la censura subordinata sulla proporzionalità riferita all'estensione della sospensione all'attività di somministrazione e alla sua durata. Il provvedimento è stato annullato nonostante la cessazione del periodo di sospensione, poiché permaneva l'interesse delle ricorrenti per il pregiudizio reputazionale e commerciale e per il possibile rilievo del precedente ai fini di una futura revoca ai sensi dell'art. 100, comma 2, TULPS. È stata accolta anche la domanda risarcitoria. Il TAR ha ritenuto sussistenti l'illegittimità dell'atto, l'ingiustizia del danno, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione, presuntivamente correlata all'illegittimità del provvedimento in assenza di prova dell'errore scusabile. Poiché le ricorrenti avevano documentato i mancati ricavi ma non i costi risparmiati, il mancato guadagno è stato liquidato equitativamente, ai sensi dell'art. 1226 c.c., nella misura del 20% dei mancati ricavi: € 890,00 per la società titolare dell'attività di pubblico spettacolo e € 4.558,39 per la società titolare dell'attività di somministrazione. L'Amministrazione è stata inoltre condannata alle spese di lite, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 100 r.d. 773/1931 (TULPS)

  Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini.

  La sospensione è una misura preventiva, non repressiva o sanzionatoria, adottabile anche senza tumulti, gravi disordini o abituale ritrovo di persone pericolose, quando l'esercizio costituisca comunque un pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza; tuttavia, un singolo episodio privo di particolare gravità e di elevato allarme sociale non è sufficiente a giustificarla.

• art. 100, comma 2, r.d. 773/1931 (TULPS)

  Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata.

  L'annullamento del provvedimento può conservare interesse anche dopo la scadenza della sospensione, poiché l'atto illegittimo potrebbe costituire un precedente rilevante ai fini di una futura revoca.

• art. 5, comma 1, punto c.2, d.m. 6 ottobre 2009

  Il provvedimento impugnato richiamava gli obblighi degli addetti alla sicurezza di effettuare l'immediata segnalazione alle forze di polizia e di mettersi a disposizione degli agenti intervenuti; le relative contestazioni non sono state esaminate perché assorbite.

• art. 6 d.m. 6 ottobre 2009

  Il provvedimento impugnato lo richiamava in relazione all'asserito uso di manganelli metallici da parte degli addetti alla sicurezza; la censura è rimasta assorbita.

• art. 16, comma 1, l. 689/1981

  Il pagamento della sanzione amministrativa in misura ridotta, effettuato per beneficiare della riduzione prevista dalla legge, non implica di per sé acquiescenza al provvedimento presupposto né ammissione dei fatti contestati.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La documentazione sui danni e la memoria depositate nei termini processuali sono state valutate ai fini della quantificazione del risarcimento.

• art. 1226 c.c.

  Quando il mancato guadagno non può essere provato nel suo preciso ammontare perché non sono documentati i costi risparmiati, il giudice può procedere alla liquidazione equitativa; nel caso concreto ha determinato il danno nel 20% dei mancati ricavi documentati.

Massime di principio

• La sospensione della licenza prevista dall'art. 100 TULPS è una misura preventiva e non sanzionatoria, adottabile anche indipendentemente da una responsabilità personale dell'esercente, ma richiede che dagli elementi concreti emerga un pericolo attuale e specifico per l'ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini.
• Un singolo episodio verificatosi in un esercizio pubblico, non caratterizzato da particolare grave violenza, da pluralità di precedenti analoghi o da un allarme sociale particolarmente elevato, non è di regola sufficiente a legittimare la sospensione della licenza ai sensi dell'art. 100 TULPS.
• La rinuncia a un'istanza di annullamento in autotutela non equivale, di per sé, a rinuncia all'azione giudiziale di annullamento, soprattutto quando la rinuncia sia funzionale a ottenere dall'amministrazione una diversa misura meno pregiudizievole.
• Il pagamento spontaneo di una sanzione amministrativa in misura ridotta, effettuato per ragioni di convenienza economica, non costituisce acquiescenza al provvedimento né riconoscimento della veridicità dei fatti posti a fondamento dell'azione amministrativa.
• L'interesse all'annullamento di una misura temporanea permane anche dopo la sua completa esecuzione quando l'atto può arrecare un pregiudizio reputazionale o commerciale oppure costituire un precedente rilevante per l'adozione di future misure più gravi.
• Nel risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo, la documentazione dei mancati ricavi non è sufficiente a dimostrare il mancato guadagno nella medesima misura, poiché devono essere detratti i costi non sostenuti; in mancanza della loro precisa prova, il danno può essere liquidato equitativamente.

Come è indicizzato