Sentenza n. 6815/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli eredi del magistrato avevano chiesto al Ministero della Giustizia il rimborso di euro 108.271,15 per le spese di difesa sostenute dal loro dante causa in un procedimento penale conclusosi con l'assoluzione, ai sensi dell'art. 18 del d.l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997. Il Ministero, sulla base del parere dell'Avvocatura dello Stato, aveva respinto l'istanza ritenendo che, pur essendo stata esclusa la responsabilità penale, la condotta del magistrato fosse caratterizzata da carenze di diligenza, omessa supervisione e controllo sulla polizia giudiziaria, rapporti informali e mancata verbalizzazione di attività investigative, con conseguente conflitto di interessi con l'Amministrazione. Il TAR aveva annullato il diniego ritenendo carenti istruttoria e motivazione e non adeguatamente considerata la valutazione positiva espressa dal CSM ai fini della nomina a magistrato di Cassazione. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo l'erroneità della decisione sulla competenza territoriale e, nel merito, sostenendo che il parere dell'Avvocatura fosse obbligatorio e vincolante e potesse valutare la condotta del dipendente ai fini della verifica dei presupposti del rimborso, distinto dall'accertamento della responsabilità penale. Gli eredi hanno proposto appello incidentale chiedendo la condanna diretta del Ministero al rimborso delle spese e il risarcimento del danno da ritardo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la censura di incompetenza territoriale, confermando la competenza del TAR Lazio in quanto la controversia riguardava il provvedimento del Direttore generale del Ministero della Giustizia e non una domanda proposta dal dipendente in servizio; trovava quindi applicazione l'art. 13, comma 1, c.p.a., relativo alla sede dell'amministrazione. Nel merito, ha accolto l'appello principale e riformato la sentenza del TAR. L'art. 18 del d.l. n. 67/1997 attribuisce all'Amministrazione un potere valutativo sia sull'an sia sul quantum del rimborso, con acquisizione obbligatoria e vincolante del parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato. Il beneficio non spetta per qualsiasi condotta posta in essere in occasione del servizio, ma soltanto quando i fatti contestati siano teleologicamente preordinati all'esclusivo perseguimento dei fini istituzionali, siano direttamente imputabili all'ufficio e sussista un nesso di strumentalità tra l'adempimento del dovere e l'atto o comportamento contestato. Il parere dell'Avvocatura poteva quindi valutare in concreto la condotta del magistrato, anche sotto il profilo della diligenza e della coerenza con gli interessi dell'Amministrazione, senza sovrapporsi al giudizio penale né irrogare una sanzione. Le risultanze del procedimento penale avevano evidenziato condotte non conformi alla diligenza e alla buona amministrazione, quali rapporti impropri con la polizia giudiziaria e mancata verbalizzazione di attività investigative, idonee a configurare un conflitto di interessi o il perseguimento di un interesse non istituzionale. La positiva valutazione del CSM per la nomina a magistrato di Cassazione non era decisiva, perché riguardava il percorso professionale complessivo e non la specifica verifica dei presupposti del rimborso. Non ricorreva neppure una violazione del ne bis in idem, poiché la valutazione era finalizzata esclusivamente alla concessione di un beneficio economico e non all'irrogazione di una sanzione. Il ricorso di primo grado è stato quindi respinto. L'appello incidentale è stato respinto perché, esclusa la spettanza del rimborso, non poteva essere riconosciuto né il pagamento diretto delle spese né il danno da ritardo. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito dalla l. 23 maggio 1997, n. 135

  Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato.

  La disposizione richiede sia l'esclusione definitiva della responsabilità sia la connessione qualificata tra fatti contestati e servizio. L'Amministrazione valuta l'an e il quantum del rimborso, avvalendosi di un parere dell'Avvocatura dello Stato avente natura obbligatoria e vincolante.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  La norma è richiamata in relazione al preavviso di rigetto comunicato agli istanti nel procedimento di rimborso.

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede

  La competenza territoriale spettava al TAR Lazio perché l'impugnazione riguardava un provvedimento adottato dal Ministero della Giustizia, avente sede nella circoscrizione del TAR Lazio.

• art. 13, comma 2, c.p.a.

  Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.

  La disposizione è stata invocata dal Ministero, ma non applicata, poiché la controversia era stata proposta dagli eredi e riguardava un provvedimento ministeriale, non una domanda proposta direttamente dal dipendente.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Richiamato quale base normativa per l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle persone fisiche.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla disciplina nazionale sulla protezione dei dati personali, per disporre l'oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Il rimborso delle spese legali previsto dall'art. 18 del d.l. n. 67/1997 presuppone non soltanto l'assoluzione o altro provvedimento che escluda la responsabilità del dipendente, ma anche una connessione qualificata tra i fatti contestati e l'espletamento del servizio o l'assolvimento di obblighi istituzionali.
• La connessione rilevante ai fini del rimborso non coincide con la mera occasione di servizio: occorre che la condotta sia teleologicamente preordinata al perseguimento dei fini istituzionali, direttamente imputabile all'ufficio e strumentale all'adempimento di uno specifico dovere.
• Il parere dell'Avvocatura dello Stato previsto dall'art. 18 del d.l. n. 67/1997 è obbligatorio e vincolante e può riguardare non solo la congruità quantitativa delle spese, ma anche la verifica dei presupposti sostanziali del rimborso, compresa l'assenza di conflitto di interessi tra dipendente e amministrazione.
• La valutazione amministrativa della condotta del dipendente ai fini del rimborso è funzionalmente distinta dal giudizio penale e dal procedimento disciplinare: può rilevare la mancanza di diligenza o la non conformità all'interesse istituzionale senza costituire una nuova sanzione e senza violare il ne bis in idem.
• Una valutazione positiva del dipendente espressa nell'ambito della progressione o della carriera non vincola l'Amministrazione nella distinta verifica, riferita al singolo procedimento, dei presupposti per il rimborso delle spese legali.
• Quando la domanda è proposta dagli eredi del dipendente e ha ad oggetto l'impugnazione del provvedimento ministeriale di diniego, la competenza territoriale si determina secondo la sede dell'amministrazione autrice dell'atto ai sensi dell'art. 13, comma 1, c.p.a., e non secondo la sede di servizio del dipendente.

Come è indicizzato