Sentenza n. 6814/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante contestava il bando regionale per la concessione venticinquennale dello sfruttamento della sorgente di acqua minerale Tre Fontane, nella parte in cui imponeva, a pena di esclusione, la partecipazione anche alla parallela vendita fallimentare dei beni aziendali della precedente concessionaria e collegava l’esito delle due procedure. La partecipazione all’asta fallimentare rilevava inoltre nella valutazione dell’offerta e comportava, per l’aggiudicatario della concessione, l’obbligo di versare alla massa fallimentare il prezzo offerto per i beni. Secondo l’appellante, tali clausole erano lesive del favor partecipationis, della concorrenza e della parità di trattamento, sproporzionate e prive di adeguata giustificazione nell’interesse pubblico, oltre che dirette a perseguire interessi meramente privatistici della massa fallimentare. Veniva inoltre dedotta l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui aveva ritenuto giustificato il collegamento tra le procedure per esigenze tecniche, ambientali, occupazionali ed economiche. Con riferimento ai motivi aggiunti, l’appellante contestava il difetto di giurisdizione dichiarato in relazione al rogito notarile di cessione d’azienda e di complesso immobiliare, la tardività della domanda di nullità della determina regionale relativa all’autorizzazione all’imbottigliamento e alla commercializzazione dell’acqua minerale, nonché l’inammissibilità delle ulteriori censure per mancata partecipazione alla gara. Sosteneva altresì che l’eventuale annullamento del bando avrebbe dovuto travolgere gli atti successivi e chiedeva il rinvio al TAR ai sensi dell’art. 105 c.p.a. La Regione e la curatela proponevano appelli incidentali, deducendo, tra l’altro, il difetto di legittimazione e interesse dell’operatore non partecipante, l’inesistenza di clausole immediatamente escludenti e l’applicabilità del rito appalti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse gli appelli incidentali. Ha ritenuto legittimo il collegamento tra la gara per la concessione mineraria e la procedura fallimentare di vendita dei beni aziendali. Le clausole del bando non si limitavano a imporre un onere estrinseco, ma integravano la disciplina dell’offerta: la partecipazione alla vendita fallimentare era richiesta a pena di esclusione, il relativo importo concorreva alla valutazione economica e l’aggiudicatario della concessione era obbligato al pagamento alla massa fallimentare. Tuttavia, tale assetto è stato ritenuto ragionevole e funzionale alla salvaguardia del sito minerario, alla continuità dello sfruttamento della risorsa, alla conservazione della funzionalità degli impianti e delle reti, alla tutela ambientale e occupazionale e alla continuità degli introiti regionali derivanti dai canoni. I beni oggetto della vendita — immobili, impianti, rete di adduzione, linea produttiva, macchinari e altri beni strumentali — sono stati considerati strettamente funzionali all’esercizio dell’attività, sicché la loro separazione avrebbe potuto determinare blocchi produttivi, costi e tempi rilevanti, nonché difficoltà nel reperimento di nuovi spazi e autorizzazioni in area vincolata. Il richiamo agli artt. 36 e 43 del r.d. n. 1443/1927 è stato ritenuto non decisivo in senso contrario, poiché tali disposizioni consentono comunque al concessionario entrante di acquisire, dietro corrispettivo, gli oggetti destinati alla coltivazione separabili senza pregiudizio della miniera. Il Collegio ha quindi escluso la violazione del favor partecipationis e degli altri principi concorrenziali, rilevando anche che l’appellante non aveva dimostrato come potesse assicurare, senza acquistare il compendio aziendale, la tutela degli interessi pubblici coinvolti. Quanto al rogito notarile, il Consiglio di Stato ha confermato che la relativa controversia, avente natura negoziale e civilistica, appartiene alla giurisdizione ordinaria; non essendo stato annullato il bando, non poteva prodursi alcun effetto caducante sul rogito. Quanto alla determina sull’autorizzazione all’imbottigliamento e alla commercializzazione, il Collegio ha prescisso dall’esame della tardività, ritenendo comunque infondate le censure nel merito: l’autorizzazione era collegata alla concessione mineraria, alla gara e alla successiva cessione del compendio aziendale, ed era coerente con il bando e con l’art. 6 del d.lgs. n. 176/2011. È stato escluso anche il rinvio al TAR ex art. 105 c.p.a., poiché non vi era stata lesione del diritto di difesa e le censure erano infondate. Le spese d’appello sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 4 d.lgs. 50/2016

  I principi generali applicabili alle procedure di affidamento, incluso il favor partecipationis, non impediscono clausole che incidano sulla partecipazione quando siano ragionevolmente giustificate dalla funzionalità dell’affidamento e dalla tutela di interessi pubblici concreti.

• artt. 36 e 43 r.d. 1443/1927

  Se alla scadenza del termine la miniera sia concessa ad altri, la consegna dall’uno all’altro concessionario deve farsi con l’intervento dell’ingegnere capo del distretto minerario. In caso di disaccordo fra le parti, l’ingegnere suddetto determina provvisoriamente l’ammontare della somma da pagarsi in corrispettivo degli oggetti destinati alla coltivazione, che possano essere separati senza pregiudizio della miniera e che il nuovo concessionario intenda ritenere.

  Le disposizioni prevedono anche la possibilità che il concessionario entrante acquisisca, pagando il relativo corrispettivo, gli oggetti destinati alla coltivazione separabili senza pregiudizio della miniera; il collegamento previsto dal bando con l’acquisto dei beni aziendali non è quindi incompatibile con la disciplina mineraria.

• art. 6 d.lgs. 176/2011

  L’autorizzazione all’utilizzo della sorgente e all’imbottigliamento e commercializzazione dell’acqua minerale è collegata alla previa concessione mineraria ottenuta mediante la procedura competitiva prevista dalla Regione.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  la domanda volta all’accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni

  La domanda di accertamento della nullità è soggetta al termine decadenziale di centottanta giorni; la pubblicazione legale del provvedimento può far decorrere il termine quando costituisca forma ufficiale di conoscenza.

• art. 11 c.p.a.

  La controversia relativa alla validità del rogito negoziale può essere riassunta davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti della domanda, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza che declina la giurisdizione.

• art. 105 c.p.a.

  Il rinvio al primo giudice non è disposto quando non vi sia stata lesione del diritto di difesa e il giudice d’appello possa definire la controversia esaminando e respingendo le censure dedotte.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia relativa al rogito notarile di cessione d’azienda, quale rapporto negoziale e civilistico non riconducibile all’esercizio di un potere amministrativo, non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

• R.D. 29 luglio 1927, n. 1443

  La disciplina mineraria è stata richiamata come quadro normativo che consente l’acquisizione da parte del nuovo concessionario degli oggetti destinati alla coltivazione della miniera, nei limiti previsti dalla legge.

• Elaborato R14.3 del Piano di Tutela delle Acque, approvato con deliberazione del Consiglio regionale del Molise n. 25 del 6 febbraio 2018

  La Regione promuove la razionale utilizzazione delle acque minerali, di sorgente e termali, costituenti patrimonio indisponibile, tutelando e valorizzando al contempo: a) l’assetto ambientale e idrogeologico dei territori interessati; b) l’utilizzazione sostenibile e durevole delle risorse idriche presenti nel territorio regionale; c) l’uso condiviso e sostenibile delle risorse idriche.

  La disciplina regionale orienta l’esercizio del potere concessorio alla tutela ambientale e idrogeologica, all’uso sostenibile della risorsa e allo sviluppo qualificato delle attività economiche connesse.

Massime di principio

• Nell’affidamento di una concessione per lo sfruttamento di una risorsa mineraria, l’amministrazione può collegare la procedura concessoria alla vendita dei beni aziendali del precedente concessionario quando tali beni siano concretamente e strettamente funzionali alla continuità produttiva, alla conservazione del sito, alla tutela ambientale e occupazionale e alla salvaguardia delle entrate pubbliche.
• Una clausola che imponga, a pena di esclusione, la presentazione di un’offerta anche in una procedura parallela e attribuisca rilievo economico a tale offerta non viola di per sé il favor partecipationis: la sua legittimità dipende dalla ragionevolezza, proporzionalità e concreta funzionalità del collegamento rispetto agli interessi pubblici perseguiti.
• La valutazione di legittimità del collegamento tra concessione mineraria e acquisizione del compendio aziendale deve considerare unitariamente gli impianti, le reti, gli immobili e i macchinari necessari alla continuità dello sfruttamento, nonché i tempi, i costi e l’incertezza connessi alla loro sostituzione o alla realizzazione di strutture alternative.
• Le norme minerarie che consentono al concessionario subentrante di acquisire, dietro corrispettivo, gli oggetti destinati alla coltivazione della miniera separabili senza pregiudizio della stessa non impediscono che l’amministrazione organizzi la gara in modo da coordinare tale acquisizione con l’affidamento della concessione, ove il collegamento sia funzionale all’interesse pubblico.
• La controversia sulla validità di un rogito notarile di cessione d’azienda e di immobili, quale atto negoziale privo di immediata riconducibilità all’esercizio di un potere amministrativo e non rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• L’autorizzazione all’imbottigliamento e alla commercializzazione di acqua minerale può essere legittimamente adottata come atto successivo e consequenziale alla concessione mineraria ottenuta mediante gara, purché il collegamento tra autorizzazione, concessione e requisiti del soggetto autorizzato risulti dalla disciplina di gara e dagli atti del procedimento.

Come è indicizzato