Sentenza n. 5330/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato al Comune più istanze, successivamente integrate, per ottenere l'autorizzazione all'esecuzione di scavi e opere civili finalizzate allo sviluppo di una rete in fibra ottica. In assenza di un provvedimento espresso o della convocazione di una conferenza di servizi entro il termine previsto dall'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, l'impresa aveva dichiarato l'avvenuta formazione del silenzio-assenso. Il Comune aveva poi subordinato l'inizio dei lavori alla costituzione di una polizza fideiussoria per i ripristini stradali e aveva diffidato l'impresa a rimuovere le opere realizzate, qualificandole come occupazione abusiva. Il TAR aveva accolto il ricorso dell'impresa, ritenendo illegittima la richiesta della fideiussione per contrasto con la disciplina statale. Il Comune ha appellato deducendo: omessa pronuncia e violazione dell'art. 112 c.p.c. sulla questione della formazione del silenzio-assenso; erroneità della sentenza per violazione dell'art. 20 l. n. 241/1990 e dell'art. 55 cod. nav., sostenendo che il silenzio-assenso fosse impedito dall'incompletezza delle istanze e dalla natura demaniale marittima delle aree; tardività dei motivi aggiunti contro il disciplinare comunale del 2015 che imponeva la fideiussione; erronea qualificazione della polizza come onere economico aggiuntivo vietato dagli artt. 49 e 54 del d.lgs. n. 259/2003.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR, sebbene sulla base di un diverso percorso motivazionale. Ha escluso la violazione dell'art. 112 c.p.c., poiché il TAR aveva legittimamente ritenuto assorbente la censura relativa all'illegittimità della fideiussione, senza dover esaminare la questione del silenzio-assenso. Esaminando direttamente tale questione, il Consiglio di Stato ha affermato che l'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 disciplina un procedimento unico nel quale confluiscono tutti i procedimenti e gli atti di assenso necessari, anche quelli di competenza di altre amministrazioni o relativi a beni demaniali. In mancanza della convocazione della conferenza di servizi o dell'adozione di un provvedimento espresso entro il termine di legge, il procedimento unico si perfeziona mediante silenzio-assenso e il titolo così formatosi sostituisce anche gli eventuali provvedimenti presupposti, compresa l'eventuale concessione demaniale ritenuta necessaria. Le istanze, integrate nel tempo, contenevano documentazione tecnica sufficiente a far decorrere il termine; la successiva istanza del 14 settembre 2023 riguardava soltanto lo spostamento dei cabinet e non gli scavi cui si riferiva la fideiussione. Il silenzio-assenso relativo alle opere di scavo si era quindi formato prima degli atti comunali. Il Comune era conseguentemente decaduto dal potere di intervenire sul procedimento e non poteva imporre successivamente la fideiussione, quale previsione accessoria dell'autorizzazione. Il terzo e il quarto motivo, riguardanti la tardività dell'impugnazione del disciplinare e la legittimità sostanziale della fideiussione, sono stati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 49, comma 3, d.lgs. n. 259/2003

  Quando l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati [...] l'amministrazione procedente [...] convoca [...] una conferenza di servizi.

  La disposizione configura un procedimento unico nel quale confluiscono gli atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse, trasformando i procedimenti collegati in subprocedimenti funzionali a un unico provvedimento finale.

• art. 49, comma 7, d.lgs. n. 259/2003

  Trascorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l'amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un'apposita conferenza di servizi, la medesima si intende in ogni caso accolta.

  Il mancato provvedimento espresso o la mancata convocazione della conferenza di servizi entro il termine previsto comportano la formazione del silenzio-assenso sul procedimento unico autorizzatorio.

• art. 49, comma 11, d.lgs. n. 259/2003

  È richiamato quale parametro della disciplina statale relativa agli oneri imponibili per l'installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica; la questione della sua violazione è stata assorbita in appello.

• art. 54 d.lgs. n. 259/2003

  È stato invocato nel giudizio di primo grado quale limite all'imposizione di oneri economici ulteriori; il Consiglio di Stato non ne ha esaminato nel merito l'applicazione, ritenendo decisivo il previo perfezionamento del silenzio-assenso.

• art. 112 c.p.c.

  Non è violato quando il giudice esamina una censura ritenuta assorbente e omette di scrutinare ulteriori questioni non necessarie alla decisione.

• art. 20 l. n. 241/1990

  È stato dedotto dal Comune in relazione alla formazione del silenzio-assenso, ma la decisione applica specificamente il procedimento speciale previsto dall'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003.

• art. 55 cod. nav.

  È stato richiamato dal Comune con riguardo alla natura demaniale marittima delle aree; il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'eventuale concessione demaniale sia assorbita dal titolo unico formatosi mediante silenzio-assenso.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio unico previsto dall'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 confluiscono tutti gli atti di assenso comunque denominati necessari per l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, anche se di competenza di amministrazioni diverse o relativi all'utilizzo di beni demaniali.
• Quando l'amministrazione non conclude il procedimento con un provvedimento espresso e non convoca tempestivamente la conferenza di servizi, il procedimento unico previsto dall'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 si perfeziona mediante silenzio-assenso.
• Il titolo autorizzatorio unico formatosi per silenzio-assenso sostituisce i provvedimenti presupposti necessari alla realizzazione dell'intervento, inclusa l'eventuale concessione demaniale ritenuta necessaria dall'amministrazione.
• La formazione del silenzio-assenso richiede che l'istanza, anche se successivamente integrata, contenga una documentazione tecnica sufficiente a identificare le opere richieste e a consentire la decorrenza del termine procedimentale; una successiva istanza relativa a una modifica distinta non impedisce il perfezionamento del titolo per le opere già oggetto dell'istanza originaria.
• Dopo la formazione del silenzio-assenso, l'amministrazione è decaduta dal potere di provvedere sul procedimento e non può imporre successivamente prescrizioni o garanzie accessorie che costituiscano condizioni dell'autorizzazione.

Come è indicizzato