Sentenza n. 4883/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la localizzazione del termovalorizzatore e degli impianti ancillari nell’area di Santa Palomba, deducendo: carenza assoluta di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti e mancata considerazione di vincoli archeologici, distanze da corsi d’acqua, abitazioni, scuole, altri siti sensibili, attività agricole e programma di espansione residenziale; violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e precauzione, dell’art. 32 Cost., dell’art. 191 TFUE e della disciplina europea e nazionale sui rifiuti, per l’omesso accertamento della contaminazione delle falde e della situazione di carenza idrica; omessa ricerca e comparazione di siti alternativi; carenza di potere del Commissario straordinario, ritenuto competente soltanto ad approvare i progetti e non a disporre la realizzazione degli impianti, nonché incompetenza temporale perché l’impianto sarebbe entrato in funzione dopo il Giubileo 2025. È stato inoltre richiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Le parti appellate hanno riproposto eccezioni di inammissibilità e irricevibilità. Gli appellanti hanno anche contestato la tardività di una memoria e dell’intervento ad opponendum e hanno prodotto in appello una delibera regionale del 2009 sulla crisi idrica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha respinto le eccezioni di tardività della memoria della Città Metropolitana e dell’intervento di RenewRome, ritenendo applicabile il rito abbreviato ex art. 119, comma 1, lett. c-bis), c.p.a., con dimidiazione dei termini. Ha dichiarato inammissibile la delibera regionale del 2009 prodotta per la prima volta in appello, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., e comunque irrilevante perché non dimostrava l’attualità della crisi idrica. Nel merito, ha affermato che la fase localizzativa richiede soltanto la verifica della compatibilità territoriale preliminare e dell’assenza di fattori escludenti a tutela integrale, desumibili dagli strumenti urbanistici, territoriali e di settore. Le interferenze dell’opera con l’ambiente, la distanza dai recettori sensibili, gli impatti cumulativi, la qualità dell’aria, le emissioni, il traffico e le matrici ambientali devono essere valutati nelle successive procedure di VIA e AIA, sulla base delle caratteristiche progettuali concrete. I fattori di attenzione progettuale e i vincoli condizionanti, inclusi la presenza di edifici e case sparse e i vincoli archeologici, non impediscono la localizzazione, ma impongono approfondimenti nelle fasi progettuale e autorizzatoria. Poiché la relazione Geco aveva accertato l’assenza di fattori escludenti nell’area di Santa Palomba, la localizzazione è stata ritenuta legittima. L’amministrazione non era tenuta a comparare altre aree parimenti idonee; gli appellanti, inoltre, non avevano indicato e provato l’esistenza di alternative concretamente idonee e meno impattanti. Le allegazioni sull’inquinamento delle falde e sulla crisi idrica sono state ritenute non provate e, quanto alla contaminazione, contraddette dai controlli ARPA dal 2019 in poi. L’art. 13 d.l. n. 50/2022 è stato interpretato come attributivo di poteri anche localizzativi e realizzativi, non limitati alla mera approvazione dei progetti. La limitazione temporale riguarda l’adozione degli atti commissariali, non la loro efficacia né la realizzazione di interventi strutturali destinati a operare oltre il Giubileo. Il rinvio pregiudiziale è stato negato per genericità, difetto di rilevanza e perché volto a introdurre tardivamente un nuovo profilo di illegittimità; il Collegio ha comunque ritenuto la disciplina nazionale conforme al diritto dell’Unione e coerente con la gerarchia dei rifiuti, l’autosufficienza e il principio di prossimità. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 13 d.l. n. 50/2022, convertito dalla l. n. 91/2022

  il Commissario assicura la realizzazione degli impianti

  La disposizione attribuisce al Commissario straordinario poteri estesi alla localizzazione e alla realizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti, non limitati all’approvazione dei progetti. La limitazione temporale riguarda l’adozione degli atti, non la loro efficacia o la realizzazione di interventi strutturali destinati a operare oltre il Giubileo.

• artt. 195 e 196 d.lgs. n. 152/2006

  Gli articoli costituiscono il fondamento dei criteri statali e regionali di localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti, nell’ambito dei quali deve essere verificata la compatibilità territoriale del sito.

• art. 197 d.lgs. n. 152/2006

  I criteri localizzativi previsti dalla pianificazione dei rifiuti distinguono tra fattori escludenti a tutela integrale, ostativi alla localizzazione, e fattori condizionanti o di attenzione progettuale, da approfondire nelle successive fasi autorizzatorie.

• art. 199, comma 3, lett. h), d.lgs. n. 152/2006

  Gli ulteriori approfondimenti relativi ai fattori di attenzione progettuale sono rimessi ai soggetti competenti nell’ambito degli strumenti di pianificazione territoriale e delle successive procedure amministrative.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta, salvo le eccezioni previste, la produzione in appello di nuovi documenti; la delibera regionale prodotta per la prima volta in appello è stata pertanto dichiarata inammissibile.

• art. 119, commi 1, lett. c-bis), e 2, c.p.a.

  La controversia rientra nel rito abbreviato, con conseguente dimidiazione dei termini processuali; sono state quindi respinte le eccezioni di tardività della memoria e dell’intervento.

• art. 104 d.lgs. n. 42/2004

  Il codice dei beni culturali e del paesaggio rientra tra le disposizioni sottratte al potere derogatorio del Commissario; tale limite riguarda le disposizioni primarie del codice e non gli strumenti attuativi di pianificazione.

• art. 4, par. 2, direttiva 2008/98/CE

  misure volte a incoraggiare le opzioni che danno il miglior risultato ambientale complessivo

  La realizzazione di un impianto di termovalorizzazione può essere compatibile con la gerarchia dei rifiuti quando contribuisce al recupero energetico, riduce il conferimento in discarica e concorre all’autosufficienza e alla prossimità territoriale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La decisione dà atto della trattazione dell’udienza straordinaria da remoto secondo la disciplina processuale applicabile.

Massime di principio

• Nella fase preliminare di localizzazione di un impianto di gestione dei rifiuti, l’amministrazione deve verificare la compatibilità territoriale del sito e l’assenza di fattori escludenti a tutela integrale previsti dalla normativa e dagli strumenti di pianificazione; non deve anticipare in questa fase tutte le valutazioni proprie della successiva VIA, AIA e autorizzazione del progetto concreto.
• I fattori di attenzione progettuale e i fattori condizionanti, quali la presenza di edifici, case sparse, luoghi sensibili o vincoli archeologici, non sono di per sé ostativi alla localizzazione, ma devono essere approfonditi nelle fasi progettuale e autorizzatoria, mediante gli endoprocedimenti e le prescrizioni eventualmente necessari.
• Quando un’area risulta idonea secondo criteri di localizzazione normativamente e pianificatoriamente predeterminati e non presenta fattori escludenti, l’amministrazione non è tenuta a comparare tutte le altre aree potenzialmente idonee né a motivare la preferenza per una di esse, salvo che siano allegati e provati elementi specifici di manifesta irragionevolezza o illogicità.
• L’onere di allegare e provare l’esistenza di alternative concretamente praticabili, parimenti idonee e meno impattanti, non può essere sostituito dalla richiesta di imporre all’amministrazione una prova negativa sull’inesistenza di ogni alternativa ragionevole.
• Il potere commissariale attribuito per fronteggiare un’emergenza nella gestione dei rifiuti può comprendere, quando la legge lo prevede, la localizzazione e la realizzazione degli impianti necessari; il fatto che l’opera produca effetti o entri in funzione oltre l’evento che ha occasionato il commissariamento non esclude, da solo, la funzionalità dell’intervento e la permanenza del potere esercitato.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non può essere utilizzato per introdurre tardivamente un nuovo motivo di impugnazione contro un provvedimento amministrativo; è inoltre escluso quando la questione non riguarda l’interpretazione o la validità di una norma dell’Unione rilevante per la decisione oppure quando la soluzione della questione non può incidere sull’esito della controversia.

Come è indicizzato