Corte di giustizia, Sentenza C-721/22

Appalti pubblici finanziati dall’Unione: recupero di somme indebitamente versate e responsabilità dell’amministratore

La pronuncia riguarda un’impugnazione della Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato una decisione di recupero adottata nei confronti dell’amministratore della società coordinatrice di due appalti pubblici finanziati dall’Unione. La Corte si pronuncia sulla portata del regolamento n. 2988/95 e sul rapporto con l’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002.

Fatti e procedimento principale

L’Unione aveva aggiudicato due appalti, rispettivamente nell’ambito dei programmi TACIS e CARDS, alla società coordinatrice di un consorzio. A seguito di indagini OLAF e di relazioni che evidenziavano gravi irregolarità e possibili fatti di corruzione, la Commissione aveva ritenuto che i pagamenti effettuati fossero stati indebitamente versati e dovessero essere recuperati.

Dopo aver adottato nel 2019 decisioni di recupero nei confronti della società coordinatrice, la Commissione ha informato PB, amministratore della società, della volontà di adottare misure amministrative nei suoi confronti e ha poi emanato, il 22 ottobre 2020, la decisione controversa, dichiarandolo responsabile in solido per il pagamento di importi relativi ai due appalti.

Sentenza del Tribunale e motivo di impugnazione

Il Tribunale aveva annullato la decisione per difetto di base giuridica. In sostanza, aveva ritenuto che gli articoli 4 e 7 del regolamento n. 2988/95 non potessero, da soli, fondare misure amministrative di recupero al di fuori di specifici settori, e che l’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002 non autorizzasse il recupero nei confronti di soggetti diversi dal contraente-beneficiario.

La Commissione ha impugnato tale impostazione, sostenendo che:

• l’articolo 4 del regolamento n. 2988/95 costituisce una base autonoma per il recupero;
• l’articolo 7 consente di colpire anche chi abbia partecipato o debba rispondere dell’irregolarità;
• l’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, letto in combinato disposto con il regolamento n. 2988/95, consente il recupero nei confronti dell’amministratore.

Ragionamento della Corte: natura delle misure amministrative ex regolamento n. 2988/95

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui l’obbligo di restituire un vantaggio indebitamente percepito non costituisce una sanzione, bensì la conseguenza dell’accertamento che le condizioni per ottenere il vantaggio sono state create artificialmente. In tale logica, l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 2988/95 è direttamente applicabile e può fondare da solo una misura amministrativa di recupero.

La Corte chiarisce che la necessità di una base normativa settoriale ulteriore riguarda le sanzioni amministrative dell’articolo 5, non le misure amministrative dell’articolo 4. Il quinto considerando del regolamento non impone dunque di adottare una normativa settoriale per poter recuperare somme indebitamente versate.

Portata dell’articolo 7 del regolamento n. 2988/95

La Corte osserva che l’articolo 7 prevede espressamente che le misure e sanzioni amministrative possono applicarsi anche alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità, nonché a quelle tenute a risponderne o a impedire che fosse commessa. Tale formulazione consente di estendere il recupero oltre il solo beneficiario diretto, specialmente quando il beneficiario non esiste più o non dispone di risorse sufficienti.

Secondo la Corte, se i fatti contestati a PB fossero confermati, la sua posizione di amministratore e la sua partecipazione alle irregolarità lo renderebbero destinatario legittimo della misura di recupero ai sensi dell’articolo 7.

Rapporto con l’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002

La Corte ritiene che il regolamento finanziario del 2002 non sia una normativa settoriale che escluda l’applicazione del regolamento n. 2988/95, ma una regola generale in materia di esecuzione del bilancio. Per questa ragione, l’articolo 103 va interpretato in combinato disposto con l’articolo 7 del regolamento n. 2988/95.

Ne deriva che le istituzioni dell’Unione possono rivolgersi, per ottenere il rimborso di somme indebitamente versate, anche alle persone collegate al contraente che hanno partecipato all’irregolarità, ne rispondono o avevano il dovere di impedirla.

Decisione e rinvio

La Corte accoglie integralmente il motivo di impugnazione della Commissione, annulla la sentenza del Tribunale e rinvia la causa dinanzi al Tribunale per la decisione sul ricorso di annullamento della decisione controversa, poiché lo stato degli atti non consente di statuire definitivamente nel merito. Le spese sono riservate.

Principio affermato

In materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, il regolamento n. 2988/95 può fungere da base giuridica autonoma per il recupero di importi indebitamente percepiti; tale recupero può essere rivolto non solo al beneficiario diretto, ma anche a chi abbia partecipato all’irregolarità o sia tenuto a risponderne, purché si tratti di una misura amministrativa e non di una sanzione ai sensi dell’articolo 5.