Direttiva 2017/541

Direttiva (UE) 2017/541 sulla lotta contro il terrorismo

La direttiva aggiorna il quadro UE di contrasto al terrorismo, sostituendo la decisione quadro 2002/475/GAI per gli Stati membri vincolati e adattando la disciplina all’evoluzione delle minacce, in particolare combattenti terroristi stranieri, radicalizzazione online, finanziamento del terrorismo e uso di Internet per la propaganda. Il legislatore dell’Unione afferma espressamente che la direttiva deve essere attuata nel rispetto dei diritti fondamentali, della Carta dei diritti fondamentali e degli obblighi di diritto internazionale.

Finalità e impianto generale

La direttiva stabilisce norme minime di armonizzazione penale: definisce le condotte di terrorismo, i reati connessi a un gruppo terroristico e i reati connessi ad attività terroristiche; disciplina responsabilità e sanzioni per persone fisiche e giuridiche; rafforza la cooperazione, la giurisdizione e gli strumenti investigativi; tutela infine le vittime del terrorismo con misure di assistenza, protezione e informazione.

Ambito di applicazione e definizioni

L’articolo 1 delimita l’oggetto della disciplina alle norme minime in materia di reati, sanzioni e misure di supporto alle vittime. L’articolo 2 fornisce definizioni operative rilevanti, tra cui:

• "capitali", intesi in senso ampio, comprensivo di attività materiali e immateriali e di strumenti/documenti giuridici, anche elettronici o digitali;
• "persona giuridica", con esclusione di Stati, altre istituzioni pubbliche nell’esercizio dei pubblici poteri e organizzazioni internazionali pubbliche;
• "gruppo terroristico", come associazione strutturata di più di due persone, stabile nel tempo, che agisce concertatamente per commettere reati di terrorismo.

Gli Stati membri esclusi dall’applicazione sono Regno Unito, Irlanda e Danimarca, secondo i protocolli allegati ai Trattati.

Reati di terrorismo

L’articolo 3 obbliga gli Stati membri a qualificare come reati di terrorismo una serie tassativa di condotte intenzionali, purché idonee, per natura o contesto, a cagionare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale e commesse con uno dei seguenti scopi terroristici:

• intimidire gravemente la popolazione;
• costringere indebitamente poteri pubblici o organizzazioni internazionali a compiere o astenersi dal compiere un atto;
• destabilizzare gravemente o distruggere strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali.

Tra le condotte elencate figurano omicidio, lesioni gravi, sequestro di persona, distruzioni di vasta portata di infrastrutture o edifici, dirottamento di aeromobili o navi, uso o detenzione di esplosivi e armi, rilascio di sostanze pericolose, sabotaggio di risorse essenziali, interferenze illecite su sistemi e dati informatici e minaccia di commettere tali atti.

Reati riconducibili a un gruppo terroristico

L’articolo 4 richiede la punibilità della direzione di un gruppo terroristico e della partecipazione alle sue attività, anche quando tale partecipazione consista nel fornire informazioni, mezzi materiali o finanziamento, purché si agisca nella consapevolezza che il contributo agevola le attività criminose del gruppo.

Reati connessi ad attività terroristiche

Il titolo III amplia la punibilità a condotte preparatorie o di supporto. In particolare:

• l’articolo 5 punisce la pubblica provocazione a commettere reati di terrorismo, anche online e offline, quando la divulgazione di messaggi istiga alla commissione dei reati di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettere da a) a i), e crea pericolo che tali reati siano commessi;
• l’articolo 6 punisce il reclutamento a fini terroristici;
• l’articolo 7 punisce la fornitura di addestramento a fini terroristici;
• l’articolo 8 punisce la ricezione di addestramento a fini terroristici;
• l’articolo 9 punisce i viaggi a fini terroristici verso altri paesi o verso lo Stato membro, nonché, in specifiche ipotesi, gli atti preparatori di ingresso;
• l’articolo 10 punisce l’organizzazione o agevolazione di tali viaggi;
• l’articolo 11 punisce il finanziamento del terrorismo, compresa la raccolta o fornitura di capitali con finalità o consapevolezza d’uso terroristico;
• l’articolo 12 punisce alcuni ulteriori reati strumentali, quali furto aggravato, estorsione e falsi documenti amministrativi.

La direttiva chiarisce, nei considerando e nelle disposizioni generali, che l’autoapprendimento tramite Internet può integrare la ricezione di addestramento solo se vi è una condotta attiva e un intento terroristico; non vi rientrano attività legittime di ricerca o consultazione accademica.

Regole generali: nesso, concorso, istigazione e tentativo

L’articolo 13 precisa che, per i reati di cui all’articolo 4 e al titolo III, non è necessario che sia già stato commesso un reato di terrorismo; per i reati degli articoli 5-10 e 12 non occorre nemmeno il collegamento con uno specifico reato ulteriore. L’articolo 14 impone di punire il concorso nei reati degli articoli 3-8, 11 e 12, l’istigazione a tutti i reati da 3 a 12 e il tentativo nei casi espressamente previsti, con alcune esclusioni puntuali, tra cui la detenzione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera f), e il reato di minaccia di cui alla lettera j).

Sanzioni per le persone fisiche

L’articolo 15 richiede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. I reati di terrorismo e quelli dell’articolo 14, se riconducibili al terrorismo, devono essere puniti più severamente rispetto ai corrispondenti reati comuni, salvo che la pena nazionale massima sia già applicata. Per la direzione di un gruppo terroristico la pena massima non può essere inferiore a 15 anni; per la partecipazione alle attività di un gruppo terroristico non inferiore a 8 anni. Se reclutamento o addestramento sono diretti a un minore, i giudici possono tenerne conto nella determinazione della pena. L’articolo 16 consente attenuazioni di pena se l’autore rinuncia all’attività terroristica e fornisce informazioni concrete utili alle autorità per prevenire o attenuare gli effetti del reato, identificare o consegnare gli altri autori, ottenere prove o evitare ulteriori reati.

Responsabilità e sanzioni delle persone giuridiche

Gli articoli 17 e 18 introducono la responsabilità delle persone giuridiche per i reati terroristici quando commessi a loro vantaggio da soggetti apicali o quando la mancanza di vigilanza o controllo abbia reso possibile la commissione del reato. La responsabilità dell’ente non esclude quella delle persone fisiche autrici, istigatrici o complici. Le sanzioni per gli enti devono essere effettive, proporzionate e dissuasive e possono includere sanzioni pecuniarie, esclusione da contributi pubblici, interdizione dall’attività, vigilanza giudiziaria, liquidazione giudiziaria e chiusura dei locali utilizzati per il reato.

Giurisdizione, cooperazione e strumenti di indagine

L’articolo 19 impone criteri di giurisdizione ampi: territorialità, bandiera o registrazione di nave/aeromobile, cittadinanza o residenza dell’autore, sede della persona giuridica beneficiaria, offensività verso istituzioni o popolazione nazionali o dell’Unione. È prevista la possibilità di estendere la giurisdizione anche ai casi di rifiuto di consegna o estradizione. Quando più Stati membri hanno giurisdizione, essi devono cooperare per concentrare, se possibile, l’azione penale in un unico Stato, anche con il supporto di Eurojust.

L’articolo 20 obbliga a mettere a disposizione strumenti di indagine efficaci, analoghi a quelli impiegati contro la criminalità organizzata o altre forme gravi di criminalità, e a procedere, se del caso, al congelamento o alla confisca dei proventi e dei beni strumentali del reato, in coerenza con la direttiva 2014/42/UE.

Contenuti online

L’articolo 21 richiede la rimozione tempestiva dei contenuti online ospitati nel territorio dello Stato membro che costituiscano pubblica provocazione a commettere reati di terrorismo; gli Stati membri devono anche adoperarsi per ottenere la rimozione di contenuti ospitati all’estero. Solo se la rimozione alla fonte non è possibile, essi possono bloccare l’accesso ai contenuti sul proprio territorio. Le misure devono essere trasparenti, proporzionate, limitate allo stretto necessario e accompagnate dalla possibilità di ricorso giurisdizionale.

Informazioni tra autorità e modifica della decisione 2005/671/GAI

L’articolo 22 modifica la decisione 2005/671/GAI, aggiornando la nozione di reati di terrorismo e rafforzando lo scambio di informazioni pertinenti tra autorità nazionali. Le informazioni raccolte nel corso di procedimenti penali devono essere accessibili rapidamente ad altre autorità competenti quando possano essere utili per prevenzione, accertamento, indagine o azione penale, salvo casi di pregiudizio per indagini in corso, sicurezza delle persone o interessi essenziali dello Stato.

Diritti fondamentali e limiti applicativi

L’articolo 23 ribadisce che la direttiva non pregiudica i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali dell’Unione. Gli Stati membri possono inoltre prevedere condizioni compatibili con la libertà di stampa e degli altri mezzi di comunicazione, quando rilevanti per la determinazione o limitazione della responsabilità.

Tra i considerando si precisa inoltre che la direttiva non si applica alle attività delle forze armate in tempo di conflitto armato, alle attività militari ufficiali disciplinate dal diritto internazionale, né alle attività umanitarie svolte da organizzazioni umanitarie imparziali riconosciute dal diritto internazionale. Sono altresì escluse la diffusione di informazioni a fini scientifici, accademici o di comunicazione e l’espressione nel dibattito pubblico di opinioni radicali, polemiche o controverse su questioni politiche sensibili.

Vittime del terrorismo: assistenza, protezione e diritti transfrontalieri

L’articolo 24 stabilisce che indagini e azione penale non devono essere subordinate alla denuncia o accusa della vittima, almeno quando il reato sia stato commesso nel territorio dello Stato membro. Gli Stati membri devono mettere a disposizione servizi di sostegno immediato e continuativo, riservati, gratuiti e accessibili, che comprendano:

• sostegno emotivo e psicologico;
• consulenza e informazioni giuridiche, pratiche e finanziarie;
• assistenza per le richieste di indennizzo.

Devono inoltre esistere meccanismi o protocolli di attivazione nell’ambito delle infrastrutture nazionali di risposta alle emergenze, cure mediche adeguate e accesso al patrocinio a spese dello Stato per le vittime parti del procedimento, con adeguata considerazione della gravità del reato.

L’articolo 25 impone misure di protezione per vittime e familiari, prestando particolare attenzione al rischio di intimidazione e ritorsioni e alla tutela della dignità e integrità fisica, anche durante gli interrogatori e la testimonianza.

L’articolo 26 garantisce alle vittime residenti in un altro Stato membro l’accesso alle informazioni sui diritti, sui servizi di sostegno e sui regimi di indennizzo nello Stato del reato, tramite cooperazione tra autorità competenti. Inoltre, tutte le vittime devono poter accedere nel proprio Stato di residenza ai servizi di sostegno di base, anche se il reato è stato commesso altrove.

Recepimento, sostituzione e relazioni

L’articolo 27 dispone che la decisione quadro 2002/475/GAI è sostituita per gli Stati membri vincolati dalla direttiva; i riferimenti a tale decisione quadro devono intendersi come riferiti alla direttiva stessa. L’articolo 28 fissa il termine di recepimento all’8 settembre 2018 e richiede agli Stati membri di comunicare alla Commissione il testo delle misure interne adottate. L’articolo 29 prevede una prima relazione della Commissione entro l’8 marzo 2020 sullo stato di attuazione e una seconda entro l’8 settembre 2021 sul valore aggiunto della direttiva, anche con riguardo all’impatto sui diritti fondamentali, sullo stato di diritto e sul livello di protezione delle vittime.

Valutazione pratica per operatori italiani

Per avvocati e commercialisti, la direttiva rileva soprattutto per l’adeguamento della normativa penale e processuale italiana, per i profili di responsabilità degli enti, per le misure di confisca e per la cooperazione informativa tra autorità. Particolare attenzione va posta alla disciplina dei contenuti online, ai profili di compliance nella prevenzione del finanziamento del terrorismo e alla predisposizione di protocolli per l’assistenza alle vittime, inclusa la dimensione transfrontaliera.