Corte di giustizia, Sentenza C-456/18

Aiuti di Stato: legittimità e motivazione dell’ingiunzione di sospensione adottata dalla Commissione

La sentenza riguarda un’impugnazione proposta dall’Ungheria avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto i ricorsi contro due decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato. Le decisioni, adottate il 15 luglio 2015, avviavano il procedimento di indagine formale e ingiungevano la sospensione dell’applicazione di due misure fiscali ungheresi a struttura progressiva, ritenute potenzialmente aiuti di Stato incompatibili.

Fatti e procedimento principale

Il contenzioso trae origine da due misure fiscali ungheresi:

• un contributo alle spese sanitarie gravante sulle imprese del settore del tabacco;
• una tassa di ispezione della filiera alimentare, progressiva in base al fatturato. La Commissione, dopo aver informato le autorità ungheresi della possibile qualificazione delle misure come aiuti di Stato incompatibili, ha adottato due decisioni con cui ha contemporaneamente avviato il procedimento ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE e ordinato la sospensione delle misure ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Il Tribunale aveva respinto i ricorsi dell’Ungheria contro la sola parte delle decisioni relativa all’ingiunzione di sospensione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 108 TFUE, e segnatamente il paragrafo 3, relativo all’obbligo di notifica e al divieto di esecuzione prima della decisione della Commissione;
• l’articolo 109 TFUE, base del regolamento di procedura in materia di aiuti di Stato;
• il regolamento (CE) n. 659/1999, in particolare gli articoli 3, 4, 10, 11, 12 e 13;
• l’articolo 296 TFUE, sulla motivazione degli atti;
• l’articolo 264 TFUE, sui limiti del sindacato giurisdizionale e sull’impossibilità di sostituire la motivazione dell’istituzione.

Questioni sottoposte alla Corte

L’Ungheria deduceva, in sostanza, che il Tribunale avesse errato:

• nel ritenere che per adottare un’ingiunzione di sospensione bastassero le sole condizioni testuali dell’articolo 11, paragrafo 1, senza verificare anche la proporzionalità della misura;
• nel considerare sufficientemente motivate le decisioni controverse;
• nel fondare la propria valutazione su elementi che non risultavano dalle decisioni della Commissione. La Repubblica di Polonia, intervenuta a sostegno dell’Ungheria, censurava inoltre il Tribunale per aver sostanzialmente integrato la motivazione della Commissione.

Ragionamento della Corte: natura discrezionale dell’ingiunzione di sospensione

La Corte ricorda che, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, la Commissione “può” adottare un’ingiunzione di sospensione: si tratta dunque di un potere discrezionale, non di un obbligo vincolato. Proprio perché esercita una facoltà discrezionale, la Commissione deve rispettare i principi generali del diritto dell’Unione, incluso il principio di proporzionalità.

La Corte chiarisce che l’ingiunzione di sospensione può essere appropriata:

• quando, dopo l’avvio del procedimento formale, lo Stato membro non abbia sospeso spontaneamente l’esecuzione della misura;
• oppure, in casi particolari, quando elementi sufficienti facciano presumere che lo Stato membro non intenda sospendere la misura nonostante l’avvio del procedimento.

Di conseguenza, la Corte conferma che il Tribunale non ha commesso errore nel ritenere applicabile il controllo di proporzionalità, ma rileva che la misura deve essere giustificata in concreto alla luce delle circostanze del caso.

Ragionamento della Corte: insufficienza di motivazione delle decisioni controverse

Sul terzo motivo di impugnazione, la Corte osserva che la motivazione ex articolo 296 TFUE deve rendere chiaro l’iter logico seguito dall’istituzione, così da consentire al destinatario di comprendere le ragioni della decisione e al giudice di esercitare il controllo di legittimità.

Nel caso di specie, poiché l’ingiunzione di sospensione era stata adottata contestualmente all’avvio del procedimento formale, la Commissione doveva spiegare perché riteneva che l’Ungheria non avrebbe sospeso spontaneamente l’esecuzione delle misure. La Corte respinge i tre elementi valorizzati dal Tribunale:

• il fatto che l’Ungheria avesse contestato la qualificazione delle misure come aiuti di Stato non dimostra, di per sé, l’intenzione di non sospenderle;
• il silenzio dello Stato membro rispetto all’invito a presentare osservazioni non può essere interpretato come indice di futura inottemperanza, poiché la presentazione di osservazioni è una facoltà, non un obbligo;
• il comportamento tenuto in un precedente procedimento non era indicato nelle decisioni e non poteva quindi integrare la loro motivazione.

La Corte sottolinea inoltre che il giudice dell’Unione non può sostituire la propria motivazione a quella della Commissione. Per questo il Tribunale, avendo integrato la motivazione con elementi non contenuti nelle decisioni, ha oltrepassato i limiti del proprio sindacato.

Decisione e dispositivo

La Corte:

• annulla la sentenza del Tribunale;
• statuisce definitivamente sulla controversia;
• annulla le decisioni della Commissione nella parte in cui ingiungevano la sospensione dell’applicazione dell’aliquota progressiva del contributo sanitario sul tabacco e della tassa di ispezione della filiera alimentare.

Il motivo decisivo dell’annullamento è l’insufficienza di motivazione delle ingiunzioni di sospensione, in violazione dell’articolo 296 TFUE. La Corte non esamina gli altri motivi del ricorso di primo grado, essendo già sufficiente tale vizio per l’annullamento.

Principi affermati

La pronuncia afferma che:

• l’ingiunzione di sospensione ex articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 è una misura discrezionale e non automatica;
• il suo esercizio deve rispettare il principio di proporzionalità;
• quando è adottata insieme alla decisione di avvio del procedimento formale, la Commissione deve motivare specificamente perché ritiene probabile la mancata sospensione spontanea da parte dello Stato membro;
• il giudice dell’Unione non può colmare, con la propria valutazione, le lacune motivazionali dell’atto impugnato.